ОТ СОВЕТСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ К ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ
УТЕШЕВ Даурен Абаевич
Заведующий редакционно-издательским
сектором Казахстанского института
стратегических исследований при Президенте РК
МАКАШЕВ Ербол Станович
Научный сотрудник отдела внутренней попики
Казахстанского института стратегических
исследований при Президенте РК
Прошедшие первые десять лет после распада СССР являлись переходным периодом, в течение которого в политической жизни страны произошли кардинальные перемены, прежде всего связанные с трансформацией политической системы республики из тоталитарной в демократическую. Сложность данного перехода обусловлена отсутствием исторически сложившихся демократических традиций в Казахстане. Однако, несмотря на ряд трудностей, за этот срок руководству государства удалось добиться ощутимых результатов.
Фундаментом успешного протекания демократических процессов явилось сохранение внутриполитической стабильности в государстве, и, в первую очередь, межэтнического и межконфессионального согласия. Но одновременно с этим для развивающегося демократического государства также особо важным явилось осуществление принципа разделения властей. В силу этого, базовыми аспектами осуществленных за этот период политических преобразований стало развитие новой системы общественно-политического устройства, государственных институтов, а также становление трех ветвей власти.
Как известно, на начальном этапе преобразований разделение власти в республике носило формальный характер, тогда как вся власть была сосредоточена в руках КПСС. Поэтому реальное разделение полномочий между тремя субъектами власти, уточнение круга их интересов имело первостепенное значение. Исходя из этого, можно заключить, что приоритетность институционального направления переустройства была предопределена самой природой проводимых реформ.
Процесс распределения властных ресурсов шел очень сложно. Специфика его протекания на начальном этапе в республике была обусловлена дискуссией о принятии президентской или парламентской формы управления, а также нежеланием передачи ряда контрольных функций Верховным Советом новому политическому субъекту — Президенту.
Начало же изменению структуры политической власти было положено в апреле 1990 г., когда был учрежден пост Президента Казахской ССР. Введение данного института было обусловлено политическим и экономическим кризисом в республике, а также наметившимся крахом гегемонии коммунистической партии. В итоге первый Президент республики был избран Верховным Советом страны. В этой связи следует отметить, что учреждение поста Президента Казахской ССР и дальнейшая эволюционно-поступательная логика развития президентской власти в Казахстане отчетливо прослеживается по критерию соотношения ее с представительной властью.
Так, согласно Закону Казахской ССР “Об учреждении поста Президента Казахской ССР”, глава государства наделялся полномочиями, ранее принадлежавшими Верховному Совету Казахской ССР. В частности, законодательный орган утрачивает исключительную прерогативу назначения и освобождения ключевых фигур — Председателя Совета Министров, членов Совета Министров.
Вместе с тем, избрание Президента страны высшим представительным органом, а также отсутствие у него прав исполнять функции главы исполнительной власти, говорят о недостаточно высоком статусе и о нецентральной роли Президента в структуре власти.
Качественным сдвигом в направлении усиления власти Президента стало принятие Верховным Советом Казахской ССР 20 ноября 1990 г. закона “О совершенствовании структуры государственной власти и управления”. В принятом правовом документе была закреплена норма, в которой Президент являлся одновременно и главой республики, и главой исполнительного и распорядительного органа власти.
Следующим шагом, оказавшим влияние на укрепление президентской формы правления, стал Конституционный Закон “О государственной независимости Республики Казахстан”, принятый 16 декабря 1991 г. Согласно законодательному акту, Президент избирался на основе прямых всеобщих выборов, обеспечивавших главе государства независимость от Верховного Совета. Но Верховный Совет, в свою очередь, становился единственным законодательным и высшим представительным органом в государстве. Более неясная судьба была у исполнительного органа власти, так как Правительство оказалось в состоянии двойной подотчетности — перед Верховным Советом и перед Президентом. Таким образом, наблюдаемый процесс перераспределения властных ресурсов привел к укреплению президентской власти и отразил реальное соотношение политических сил того времени.
В результате же первых нововведений в республике установилась президентско-парламентская система правления. Данный режим с минимально раздельными источниками поддержания властей при максимальных полномочиях Президента по определению состава правительства закономерно выдвинул на передний план проблему разграничения полномочий парламента и президента.
Процесс перехода к президентской форме правления был ускорен принятием, во-первых, первой Конституции РК 28 января 1993 года, в которой было закреплено, что Президент является “главой государства и единой системы исполнительной власти, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики" (Ст. 75). Кроме того, в пределах конституционных полномочий Президент имел право выступать от имени народа Казахстана (Основы конституционного строя, п. 4. Конституция 1993 г.). И, во-вторых, самороспуском Верховного Совета ССР XII созыва в декабре того же года. Причиной для самороспуска послужило наличие противоречия в системе реализации на местах принципа разделения властей. Местные представительные органы были лишены властных полномочий, которые приобрели главы администраций.
Несмотря на ряд позитивных моментов, Конституция 1993 года все же не предусматривала действенного механизма по разрешению конфликтных ситуаций между ветвями власти, что непосредственно отразилось на последующем политико-конституционном развитии Республики Казахстан. Роспуск следующего Парламента, который был избран 7 марта 1994 г., в связи с его нелегитимностью, а также ряд других фактов продемонстрировали необходимость изменения Основного закона республики.
Конституция 1993 года, прежде всего, стремилась исключить возможность противостояния различных ветвей власти. Парламент не зависел от Президента, который, в свою очередь, возглавил систему исполнительной власти. В связи с тем, что Парламент и Президент избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, как первый, так и второй обладали правом выступать от имени народа.
Возник вопрос, кто должен быть гарантом согласованного взаимодействия ветвей власти и сохранения внутриполитической стабильности в условиях переходного периода или кризиса какой-либо ветви власти? В Сложившейся ситуации большое значение стала приобретать идея о двухпалатной структуре Парламента и определения роли Президента в политическом процессе.
Была разработана новая Конституция страны, принятая на всеобщем референдуме 30 августа 1995 года. Сам механизм утверждения Основного Закона является показательным фактом осуществляемых в стране преобразований. Ведь первая Конституция функционировала благодаря Верховному Совету, т.е. решение о ней принималось ограниченным количеством людей -депутатами. В то время как вторая Конституция действует на основе голосования за нее большинства населения республики.
Следует отметить, что Конституция 1995 года значительно повысила статус Президента и закрепила конституционное положение об учреждении президентской системы правления в Республике Казахстан. Народ объявлен единственным источником государственной власти (Ст.З. п. 1), право выступать от имени народа и государства предоставлено Президенту, а Парламенту — лишь в пределах его конституционных полномочий (Ст.З. п.З).
На современном этапе Президент является главой государства, высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства. Вместе с тем, он представляет Казахстан как внутри страны, так и в международных отношениях. Наряду с этим, Президент Республики выступает символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти перед народом (Ст.40.).
Трансформация системы власти внесла существенные изменения и в статус Парламента. Если Верховный Совет XIII созыва был “единственным законодательным и высшим представительным органом”, то теперь двухпалатный Парламент выступает как "… высший представительный орган Республики, осуществляющий законодательные функции” (Ст. 49).
Введение качественно новой структуры Парламента, с четким разграничением полномочий между палатами, Сенатом и Мажилисом, вызвало ряд противоречивых мнений. Противники двухпалатной структуры свою позицию обосновывали тем, что введение второй палаты в унитарном государстве будет противоречить принципам представительства и эффективности. Однако, несмотря на имеющиеся разногласия, 30 августа 1995 г. на референдуме по поводу принятия новой Конституции народ республики проголосовал за двухпалатный Парламент. И в настоящее время представительный орган республики ориентирован на постоянность, как властный институт приобретает устойчивость, а также четко очерчены функции палат.
Центральным моментом в системе разделения властей также выступают взаимоотношения представительной и исполнительной органов власти. Поэтому Конституция 1995 года ясно оговаривает перечень вопросов, отнесенных к законодательной компетенции представительной и исполнительной властей. По новой Конституции, Парламент имеет право импичмента в отношении Президента (Ст.47); Правительство ответственно перед Президентом и подотчетно Парламенту при заслушивании доклада Премьер-Министра о программе Правительства (Ст.64.п.2). В свою очередь, Президент имеет право роспуска как Правительства (Ст.70. п.7.), так и Парламента (Ст.63.).
Четкое разграничение функций ветвей власти повлияло на то, что взаимоотношения между ними отмечались отсутствием конфликтов и противостояний, которые могли дестабилизировать политическую ситуацию внутри республики.
Подытоживая анализ этого блока реформ, можно констатировать, что в настоящее время функционируют три ветви власти, закреплен институт президентства, являющийся характерной особенностью государственной власти в Казахстане. Раздел Конституции РК, посвященный Президенту, усиливает функции Президента в политической системе страны, провозгласив президентскую форму правления. Согласно действующему Основному закону, Президент республики стоит над всеми тремя ветвями власти, обеспечивая стабильность и выступая гарантом разрешения возникающих между ними противоречий.
Президент республики представляет Казахстан перед мировым сообществом, одновременно является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Казахстан, предлагает кандидатуры на должность главы исполнительной власти, Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора и Председателя Комитета Национальной Безопасности. Ставит перед Парламентом вопрос об отставке Правительства, формирует Правительство, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РК.
К органам законодательной власти в республике относится Парламент, состоящий из двух палат — Сената и Мажилиса, а также местные представительные органы — Маслихаты. Исполнительная ветвь власти сосредоточена в руках Правительства, которое возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. В соответствии с Конституцией, Правительство формируется Президентом страны. Его структура и состав рассматривается главой государства и Премьер-министром в десятидневный срок после назначения последнего. На местном уровне действуют акимы, назначаемые также главой государства.
К органам судебной власти относятся Верховный Суд Республики и местные суды. На протяжении десяти лет судебная система прошла ряд изменений, в настоящее же время она приобретает все больше полномочий, укрепляя независимость в своей деятельности от других ветвей власти.
Таким образом, в Казахстане сформированы и развиваются институты власти, являющиеся признаком сильной государственной власти и позволяющие стабилизировать все внутриполитические процессы в республике.
Другими важными составными демократических преобразований в Казахстане выступают совершенствование избирательной системы и формирование многопартийности в стране. Ярким показателем динамики изменения в этой области выступают выборы.
Первые свободные выборы в Верховный Совет состоялись 7 марта 1994 г., на основе принятого нового Кодекса о выборах в Республике Казахстан. Особенностью этого выборного процесса стало сочетание мажоритарной системы и выдвижения кандидатов в депутаты Президентом. Впервые на выборах могли участвовать все политические силы общества. По результатам выборов был сформирован Верховный Совет с участием значительного числа представителей политических партий и движений, 48% от общего числа депутатов.
По данным Центрального Избирательного комитета Республики Казахстан, из кандидатов, выдвинутых партиями и общественными организациями, было представлено 64 депутата: ПНЕК — 24, ДПК — 12, Крестьянский союз — 7, Федерация профсоюзов — 5, Союз молодежи — 3, Инженерная академия — 3, КПК — 3, НКК, Народно-корпоративная партия, Партия Возрождения Казахстана, движение “Невада-Семей”, Союз предпринимателей Казахстана — 1.
Однако правовая основа выборов, а также сам избирательный процесс получили неоднозначную оценку. В итоге, 6 апреля 1995, согласно постановлению Конституционного Суда “О нелегитимности Верховного Совета Республики Казахстан, избранного 7 марта 1994 года”, Верховный Совет сложил с себя полномочия.
Выборы в новый двухпалатный Парламент осуществлялись на основе нового выборного законодательства. Выборы в Мажилис осуществлялись путем прямого голосования всего населения республики, в то время как выборы в Сенат проводятся на основе косвенного избирательного права по одномандатным округам с трехгодичным циклом перевыборов половины сенаторов.
Важным событием в жизни государства стали выборы Президента республики 10 января 1999 г., которые прошли на альтернативной основе. В предвыборной кампании определились четыре кандидата в президенты — Н.Назарбаев, С.Абдильдин, Г.Касымов и Э.Габбасов. Главой государства был переизбран Н. Назарбаев, за которого, по данным ЦИК, проголосовало 81,75% электората.
Более сложная задача решалась на парламентских выборах 10 октября 1999 года. В конце 1998 года были внесены изменения в Конституцию 1995 года, которые придали новый импульс демократическим преобразованиям в республике. В частности, были внесены следующие коррективы: 10 депутатов Мажилиса должны были избираться на основе партийных списков по системе пропорционального представительства, 67 депутатов — по одномандатным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики Казахстан. Благодаря изменениям в законодательстве на выборах за 67 мест вели борьбу 547 кандидатов, за 10 мест по партийным спискам борьба развернулась между 9 зарегистрированными партиями.
И хотя некоторыми международными организациями и представителями оппозиции республики прошедшим выборам была дана критическая оценка, основанная на якобы имеющемся ряде нарушений, наблюдавшихся во время избирательного процесса, тем не менее, несмотря на это принятые меры стали шагом по созданию цивилизованной формы взаимоотношений между государством и обществом. В целом же, прошедшие выборы и референдумы за десять лет заложили основу легитимации политической власти в условиях современного Казахстана.
Сложный характер политических процессов, внедрение принципиально новых форм легитимации власти говорят об исключительной важности такого явления, как — формирование многопартийной системы, выступающей одним из важнейших признаков становления гражданского общества, так как партия является основным каналом интеракции между государством и обществом и призвана выражать интересы различных сегментов цивилизованного общества.
Длительное время, кроме коммунистической партии Казахстана, на территории республики не существовало иного политического объединения. Образование первых неформальных общественных объединений относится к периоду после декабрьских событий 1986 года. Эти общественные объединения образовались по различным интересам, в частности, действовали общественные организации, занимающиеся экологическими проблемами, такие, как “Зеленый фронт”, позже переименованный в “Табигат”, “Жетысу” и другие. В первые годы перестройки в Казахстане были созданы отделения таких международных организаций, как “Некст-Стоп”, антивоенного движения “Врачи мира против ядерной войны”, было создано крупное международное антиядерное движение “Невада-Семипала-тинск”. Сформировались такие организации, как “Аділет”, “Қазақ тілі”, Лига женщин-мусульманок Казахстана и другие.
В конце 1989 г. была создана Ассоциация независимых общественных организаций Казахстана (АНООК), куда вошли филиалы “Демократического союза”, “Мемориала”, “Невада-Семипалатинск”, “Доверие”, “Зеленый фронт”, “Инициатива”, независимый профсоюз “Бирлесу” и другие организации.
Позже были образованы неформальные объединения национал-демократического характера такие, как “Желтоксан”, “Азат”, “Жер уюж” и другие. В осуществляемой деятельности этих общественных объединений отсутствовали четкая программа действий и внутриор-ганизационная структура.
Поворотным моментом в процессе строительства многопартийной системы стала отмена в 1990 г. на втором съезде народных депутатов СССР ст. 6 Конституции СССР, закрепляющей единовластие КПСС в советском обществе.
В мае 1990 г. была образована Социал-демократическая партия Казахстана (СДПК), на I Учредительном съезде в апреле 1990 г. была провозглашена партия национальной свободы “Алаш”.
С принятием Верховным Советом Казахской ССР Закона КазССР “Об общественных объединениях” 27 июня 1991 г., многопартийность в общественно-политической жизни Казахстана приобрела юридический статус. После обретения Казахстаном в декабре 1991 г. подлинной независимости, в политической системе республики произошли реальные изменения.
К декабрю 1994 г. в Министерстве юстиции Республики Казахстан были зарегистрированы четыре политические партии: Народный Конгресс Казахстана (НКК), Республиканская партия Казахстана (РПК), Социалистическая партия Казахстана (СПК) и Коммунистическая партия Казахстана (КПК). Помимо политических партий, получили регистрацию общественные движения, такие, как “Союз инженеров Казахстана”, “Союз народного единства Казахстана”, ОД “Поколение”, выступающее в защиту социальных прав пенсионеров и другие.
С 1992 г. в общественно-политической жизни республики некоторые партии и движения стали проявлять политическую оппозиционность. Определенная степень оппозиционности в тот период проявлялась у Социалистической партии, партии Народный конгресс, Коммунистической партии, Социал-демократической партии, партии “Алаш”, ГДК “Азат” и др. В 1994 г. большинство оппозиционных партий и движений объединились в неформальный блок — Координационный совет общественных объединений “Республика”.
В марте 1994 года политические партии впервые получили возможность участвовать в выборах в представительные органы власти всех уровней. По данным Центральной избирательной комиссии, из 176 депутатов Верховного Совета РК 13 созыва 75 человек были избраны от политических партий и других общественно-политических организаций.
С принятием в 1996 г. Закона РК “О политических партиях” процесс развития общественно-политических объединений и становления многопартийности в Казахстане приобрел новые черты, позволяющие говорить о вступлении этого процесса в новый этап. Кроме того, принятый Закон внес заметный вклад в право-обеспечение деятельности общественных и, в частности, политических организаций республики.
К этому времёни в Казахстане стали действовать, помимо вышеуказанных зарегистрированных партий, еще пять политических партий, официально зарегистрированных Министерством юстиции РК: Партия народного единства (ПНЕК), Демократическая партия (ДПК), Народно-кооперативная партия (НКПК), Партия Возрождения (ПВК) и Республиканская политическая партия труда (РППТ).
Также в этот период, помимо вышеуказанных, в стране уже существовало несколько общественно-политических движений таких, как Республиканское славянское движение “Лад”, Рабочее движение, Либеральное движение, движение “Азамат”, национально-культурные центры, профсоюзы, а также общественные объединения, имеющие различные направления и характер своей деятельности.
Новым этапом становления многопартийности в Казахстане стал период выборов главы государства и в представительные органы власти республики. В сентябре 1998 — январе 1999 гг. были образованы Гражданская партия (ГПК), Республиканская народная партия (РИПК), Демократическая партия “Азамат”, Аграрная партия (АПК), Республиканская политическая партия “Отан”, партия Справедливости, общественные движения “За честные выборы”, “За Казахстан-2030”, “Ор-леу”.
В преддверии выборов в Парламент РК в 1999 г. произошла консолидация основных политических сил, поддерживающих курс реформ, посредством слияния с партией “Отан” партии Народное единство, Демократической партии, партии Справедливости, Либерального движения и движения “За Казахстан-2030”.
На политической арене также появляются новые общественно-политические организации: Ассоциация русских, славянских и казачьих организаций Казахстана, куда вошли движение “Лад”, Русская община, Се-миреченская казачья община и Союз казаков Степного края. Также была образована партия Политический альянс женских организаций Казахстана и общественное движение “Республика-2000”.
По итогам выборов депутатов Мажилиса Парламента РК в 1999 г… в представительный орган республики, набрав необходимый для вхождения процент голосов, прошли следующие партии: “Отан” (30,89%) — 4 депутата, Компартия (17,75%), АПК (12,63%) и ГПК (11,23%) — по 2 депутата.
Все представленные партии являются партиями демократического типа, действуют в конституционном поле. В то же время некоторые партии можно считать партиями выборов, партиями — клубами. Партийная палитра ограничивается социал-демократическим сектором. Нет праволиберального сектора. Не исключено создание в будущем новых партий, что, в свою очередь, будет новым этапом в развитии многопартийной системы в Казахстане.
Немаловажным элементом формирования гражданского общества являются осуществляющие свою деятельность неправительственные организации. На сегодняшний день в Казахстане действуют более 2,5 тысячи неправительственных организаций. Деятельность неправительственных организаций осуществляется в различных направлениях, в сферах образования, здравоохранения, в развитии новых технологий, экологии и т.д.
Еще одним достижением демократических преобразований является появление на информационном поле страны независимых средств массовой информации. Их появление инициировало конкуренцию в этом сегменте. Данный процесс способствовал модернизации всей информационной системы страны и создает условия для развития такого принципа демократии, как свобода слова.
Средства массовой информации играют значительную роль в общественно-политической жизни страны. В ходе выборной кампании именно СМИ берут на себя рулевые функции воздействия на электоральное настроение избирателей, формирования политического имиджа и проведения предвыборной рекламы партии или кандидата.
Благодаря СМИ на прошедших в январе 1999 г. альтернативных выборах Президента РК и осенью 1999 г. на выборах в Парламент РК и маслихаты был вызван живой интерес у избирателей к происходящим процессам, им была предоставлена возможность сделать свой самостоятельный и свободный выбор.
Таким образом, на современном этапе политическая система Казахстана характеризуется следующими основными тенденциями.
1. На сегодняшний день в политической системе Казахстана сформированы основные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. При этом Казахстан является президентской республикой. Во взаимодействии ветвей власти наблюдается доминирование исполнительной власти, хотя нужно отметить тот факт, что наделение самостоятельными полномочиями Верховного Суда и присутствие в Парламенте представителей от политических партий, в том числе от оппозиции, ведет к балансированию и соблюдению пропорциональности в деятельности ветвей власти, а также развивают демократические принципы в политической системе страны.
2. Количественно изменилась многопартийная система Казахстана. На сегодняшний день в республике осуществляют свою деятельность 16 политических партий. Внутри партийной системы Казахстана дифференцируются три блока партий: “партии власти”, “лояльные” и “оппозиционные”. По итогам парламентских выборов 1999 г. в Мажилис вошли 4 партии.
3. Особую роль в строительстве гражданского общества играют неправительственные организации (НПО). Их деятельность все больше активизируется в сферах здравоохранения, социальной защите населения, в решении экологических проблем и т.д.
4. Все больше активизируется деятельность негосударственных СМИ в общественно-политической и в социально-экономической жизни страны. Их численность во многом превышает численность государственных СМИ. Негосударственные СМИ в определенных случаях являются рычагами влияния на общественное сознание и в целом претендуют на роль самостоятельной общественной силы.
Данные тенденции наглядно демонстрируют наличие в политической системе Казахстана демократических принципов и то, что они еще находятся в стадии развития.
В целом, можно сказать, что вектор политического развития Казахстана принял четкую демократическую направленность.
| << К содержанию |