Главная   »   Социально-обеспечительные правоотношения в Республике Казахстан. Ж. Хамзина   »   §4. Вопросы правового регулирования пенсионных отношений и отношений по предоставлению пособий


 §4. Вопросы правового регулирования пенсионных отношений и отношений по предоставлению пособий

Нами уже раскрыта структура пенсионных правоотношений и правоотношений по предоставлению пособий, определено их место в системе социально-обеспечительных правоотношений в современных условиях Республики Казахстан в предыдущих частях работы. На данном этапе хотелось бы остановиться на вопросах их правового регулирования, поскольку изучение данных отношений без исследования этого аспекта было бы не полным. А вместе с тем “...основу предмета права социального обеспечения составляют имущественные отношения по предоставлению и пенсий и пособий, складывающиеся между гражданами и органами, осуществляющими обеспечение, при распределении общественных фондов потребления через индивидуальную форму” [124,9].
 

 

Пенсионные правоотношения представляют собой урегулированные нормами права социального обеспечения отношение гражданина с органом социального обеспечения (правообязанным субъектом), возникающее на основе юридического факта — решения органа социального обеспечения о назначении пенсии, в соответствие с которым гражданин имеет право регулярно, в определенные сроки, получать назначенную пенсию в установленном размере, а орган, соответственно, обязан ее выплачивать. Пенсионные правоотношения являются большим комплексом социально-обеспечительных правоотношений, но все они объединяются по объекту правоотношения — пенсии. Подробно содержание, субъектный состав, объект в теоретическом плане как всех социально-обеспечительных правоотношений, так и, в частности, пенсионных был нами уже изучен. На данном этапе настоящего учебного пособия мы остановимся на основных аспектах правового регулирования каждого из элементов правоотношения. P.O. Халфина так писала о правовом регулировании: “Право само по себе является системой управления. Нормы права регулируют поведение лиц и общественных образований. Специфическими, только ему свойственными средствами воздействия на поведение право влияет на процессы общественной жизни, способствуя выполнению задач и достижению целей, стоящих перед обществом на каждом этапе его развития” [125, 78]. Исходя из указанного значения института правового регулирования, обратимся к вопросам его реализации в процессе существования комплекса всех элементов рассматриваемых правоотношений.
 
Каждый из элементов структуры предмета права социального обеспечения имеет внутренний состав — ряд взаимосвязанных элементов и собственную структуру. Так, пенсионные отношения включают отношения по обеспечению пенсиями по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца и др. Имеют внутреннее строение и другие элементы структуры предмета права социального обеспечения” [59, 141]. Данное положение отчасти верно для пенсионных правоотношений, реализация которых имеет место в Российской Федерации и большинства государств СНГ, для Республики Казахстан же присуще несколько иное содержание пенсионных социально-обеспечительных правоотношений. Наиболее полно это свойство раскрывается при классификации данных правоотношений. Пенсионные правоотношения можно классифицировать по разным основаниям: по субъектному составу; по основаниям возникновения; по порядку назначения пенсионных выплат и т.д. В зависимости от источника выплаты пенсий пенсионные правоотношения можно классифицировать следующим образом: пенсионные правоотношения, складывающиеся между получателем пенсии и Государственным Центром по выплате пенсии; между получателем пенсии и пенсионным фондом. Далее, между получателем пенсии и государственным пенсионным фондом, между получателем и накопительным пенсионным фондом, между получателем и открытым НПФ, получателем и корпоративным НПФ. В зависимости от правового статуса управомоченного субъекта пенсионных правоотношений их можно классифицировать: правоотношения, субъектами которых выступают лица, имеющие право на льготное назначение пенсии из Государственного Центра по выплате пенсий; лица, которым назначаются пенсионные выплаты из Государственного Центра по выплате пенсий на общих основаниях; получатели пенсий из обязательных пенсионных взносов; получатели пенсий из добровольных пенсионных накоплений и т.д. Но неизменным остается одно — всем пенсионным правоотношениям по времени предшествуют процедурные, также составляющие предмет права социального обеспечения. В процедурных правоотношениях устанавливается факт наличия права на пенсию, а в пенсионном — это право реализуется. Но в основе любого процедурного правоотношения лежит реализация деятельности по установлению юридического факта или юридического состава. В одном случае это может быть наличие трудового стажа и пенсионного возраста, в другом пенсионный возраст и срок пенсионных накоплений, в третьем — наступление инвалидности, при выплате пенсий из добровольных пенсионных накоплений и т.д.
 
Таким образом, пенсионное правоотношение возникает с момента окончания предшествующего процедурного, в котором фиксируется право на пенсию. Данная процедура чаще всего связана с правильным установлением правового статуса управомоченного субъекта пенсионного правоотношения. В Республике Казахстан на начало 1999 года было зарегистрировано 1985800 пенсионеров, а начало 2000 года 1877600. Средний размер назначенной пенсии в 1999 году составил 3964 тенге, а в 2000—уже 4104 тенге [80, 118]. Также большое число лиц-получателей пенсионных выплат подводит нас к необходимости исследования вопроса правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, пенсия явилась основным источником средств к существованию населения в обследованных домашних хозяйствах. В целом для 5,9% населения, из них в городах для 6%, в сельской местности для 5,9% [126,24].
 
Обратимся к вопросам определения правового статуса лиц, имеющих право на пенсионные выплаты из Государственного Центра по выплате пенсий. Так, отдельную группу субъектов пенсионных правоотношений, складывающихся при предоставлении пенсий из Государственного Центра по выплате пенсий, составляют лица, подвергшиеся воздействию экологически неблагоприятного фактора. Это определяется наличием в Республике Казахстан территорий, подвергшихся ядерным испытаниям и территорий в Приаральском регионе, в котором они обладают статусом зон экологического бедствия, экологического кризиса и предкризисного экологического состояния.
 
Вступление в пенсионные правоотношения, как ранее указывалось, определяется верным закреплением и установлением правового статуса лиц, имеющих право на пенсионное обеспечение.
 
В соответствии с Законом Республики Казахстан “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” от 20 июня 1997 г. одними из субъектов льготного назначения пенсионных выплат из Государственного Центра по выплате пенсий являются граждане, проживавшие в зонах чрезвычайного и максимального радиационного риска в период с 29 августа 1949 года по 5 июля 1963 года не менее 10 лет. В соответствии с Законом РК “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядер-ном полигоне” указанные лица имеют право на льготное назначение пенсий. Нормы этого закона к гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний, относят лиц, проживавших, работавших или проходивших службу (в том числе срочную) на территориях, подвергшихся загрязнению радиоактивными веществами в период проведения воздушных и наземных ядерных взрывов (1949—1965 гг.). Как уже указывалось, основным актом, регулирующим вопросы социального обеспечения лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний является Закон РК от 18 декабря 1992 года “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне”. Анализ этого законодательства также показывает, что определение правового статуса субъектов социального обеспечения связывается с фактом проживания, работы или прохождения службы в установленные периоды на территориях, подвергшихся воздействию ядерных испытаний. Кроме того, Законом “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне” предусматривается для лиц, проживающих на территориях чрезвычайного и максимального радиационного риска и вышедшим на пенсию до 1 января 1998 года, право на надбавку к пенсиям по зонам в размере 2 и 1,75 месячных расчетных показателя соответственно. Законом “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” закрепляются положения о льготном исчислении стажа в отношении лиц, работавших или проходивших военную службу в районах, примыкающих к Семипалатинскому испытательному полигону, дающим право на получение пенсий из Государственного Центра по выплате пенсий. И положение о снижении возраста и стажа, необходимого для назначения пенсионных выплат из Центра. Правом на льготное назначение пенсии из Государственного Центра по выплате пенсий обладают также женщины, проживающие в сельской местности, родившие 5 и более детей и воспитавшие их до восьмилетнего возраста.
 
Следующей группой субъектов пенсионных правоотношений, право на социальное обеспечение и на пенсионное обеспечение которых определяется и экологическим фактором, являются лица, проживающие в экологически неблагоприятных районах Приаралья. Основополагающим документом в этой сфере выступает Закон РК от 30 июня 1992 года “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье”.
 
Субъектами социального обеспечения являются лица, пострадавшие вследствие экологической катастрофы, экологического кризиса или влияния экологического предкризисного состояния. Эти граждане выделяются в две группы. Статус первой категории определяется в зависимости от срока проживания в установленные периоды, второй группы — в зависимости от получения вреда здоровью, находящегося в причинной связи с фактом проживания в зонах экологической катастрофы, экологического кризиса или предкризисного состояния не менее установленного периода.
 
В качестве социальной поддержки населения в рассматриваемом законодательном акте для граждан, проживающих в зонах экологической катастрофы и экологического кризиса и вышедших на пенсию до 1 января 1998 года, также предусматривается право на пенсию с применением коэффициента за проживание в экологически неблагополучных условиях по зонам:
 
• экологической катастрофы — 1,5;
 
• экологического кризиса — 1,3.
 
При рассмотрении вопроса о социальном обеспечении лиц, подвергшихся воздействию экологически неблагоприятного фактора, нельзя не остановиться и на исследовании мер социальной защиты лиц, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы. Международно-правовое регулирование в этой сфере осуществляется, прежде всего, Соглашением, подписанным на правительственном уровне между странами СНГ “О социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний”, совершенным в г. Москве 9 сентября 1994 года [94; 51, 53]. Ст. 2 данного Соглашения устанавливает положения относительно разработки принципов и критериев по определению статуса лиц, подвергшихся воздействию радиации, обеспечение для этих лиц, а также членов их семей в случае потери кормильца, взаимосогласованных базовых уровней их социальной защиты, реабилитации и охраны здоровья. Также Соглашением предусматривается осуществление мероприятий по созданию льготного механизма деятельности медицинских, санаторно-курортных, оздоровительных и других учреждений и организаций, непосредственно обеспечивающих решение межгосударственных задач по охране здоровья лиц, подвергшихся воздействию радиации, координация медицинских и оздоровительных мероприятий для этих категорий граждан в целях наиболее эффективного использования возможностей национальных специализированных учреждений и организаций. В рамках Соглашения государства-участники СНГ предпринимают меры по унификации законодательства, регулирующего права, компенсации и льготы лицам, подвергшимся воздействию радиации.
 
Однако, возвращаясь к основаниям возникновения пенсионных правоотношений, отметим, что в некоторых случаях таким обстоятельством может служить пенсионный договор получателя с накопительным пенсионным фондом, а также вкладчика с накопительным пенсионным фондом. Фактически законодательную регламентацию получил пенсионный договор между вкладчиком и НПФ, нормы Закона РК “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” содержат термин “пенсионный договор получателя”, когда речь идет о расторжении пенсионного договора получателя с корпоративным НПФ, о приостановлении действия лицензии НПФ в случае систематического невыполнения или ненадлежащего выполнения НПФ обязательств по пенсионным договорам и т.д.
 
Пенсионные правоотношения между получателями пенсионных взносов и накопительными пенсионными фондами составляют большую группу пенсионных правоотношений в Республике Казахстан. Они возникли в результате введения в Казахстане накопительной пенсионной системы наряду с действующей солидарной. Также с введением накопительной системы возникли и правоотношения, складывающиеся между вкладчиками и НПФ. Но, на наш взгляд, данные отношения являются вспомогательными относительно пенсионных и по времени предшествуют им, но неизменно входят в предмет правового регулирования права социального обеспечения. Поскольку нами уже обосновывалось положение о том, что только материальные правоотношения в сфере права социального обеспечения по предоставлению конкретного вида социального обеспечения может считаться основным, все остальные, урегулированные нормами данной отрасли права, носят признак производности. Основные правоотношения могут существовать самостоятельно, в то время как реализация тесно с ними связанных правоотношений в сфере права социального обеспечения без основных правоотношений представляется бессмысленной. Действительно, правоотношения между получателем и НПФ по предоставлению пенсий могут существовать отдельно, самостоятельно, в то время как реализация правоотношений между вкладчиком и НПФ без указанных отношений бессмысленна или вообще невозможна, они направлены на нормальное функционирование правоотношений между получателем и НПФ, то есть носят обеспечительный, вспомогательный, дополнительный характер.
 
Правовое обеспечение деятельности НПФ, их статуса находит свое закрепление в обширной нормативной правовой базе. Но основным законодательным актом, регулирующим пенсионные правоотношения между получателем и НПФ, является Закон РК от 20 июня 1997 года “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан”.
 
Остановимся, во-первых, на субъектном составе правоотношений. В некоторых случаях получателями пенсионных взносов могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, поскольку законодательно предусмотрено, что открытые накопительные пенсионные фонды принимают пенсионные взносы от вкладчиков независимо от места работы и жительства получателя. Указанное положение при его буквальном толковании показывает, что получателями добровольных пенсионных взносов могут быть иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Казахстан и за ее пределами. Тем более, что Законом Республики Казахстан от 27 декабря 1994 года “Об иностранных инвестициях” предусматривается, что платежи на пенсионное обеспечение иностранных работников предприятия с иностранным участием перечисляются в соответствующие фонды стран их постоянного места жительства в валюте в соответствии с законодательством этих стран (ч. 1 ст. 26). То есть только пенсионные выплаты по добровольным взносам могут быть объектом пенсионных правоотношений, участниками в которых выступают иностранные граждане. С другой стороны, основанием для изъятия пенсионных накоплений из накопительного пенсионного фонда является выезд на постоянное место жительства из Республики Казахстан (п. 4 ч. 1 ст. 28 Закона РК “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан”).
 
Одним из локальных актов, регулирующим пенсионные правоотношения, субъектами в которых выступают НПФ, являются пенсионные правила НПФ. Часть 3 ст. 29 Закона РК “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” закрепляет положение о том, что пенсионные правила НПФ не должны ущемлять интересы вкладчика НПФ и получателя добровольных взносов. Следует остановиться и на вопросе тайны пенсионных накоплений получателя. Законодательно охраняются сведения о получателях, об остатках и движении денег на индивидуальных пенсионных счетах получателей.
 
Основания для прекращения пенсионных правоотношений между получателем и накопительным пенсионным фондом носят многоплановый характер. Это смерть получателя, выезд на постоянное место жительства получателя за пределы Республики Казахстан, ликвидация НПФ, его реорганизация, перевод получателем своих пенсионных накоплений из одного фонда в другой и т.д.
 
В случае ликвидации накопительного пенсионного фонда он несет ответственность перед вкладчиком и получателем собственным имуществом. Собственный капитал накопительного пенсионного фонда образуется за счет вкладов учредителей и акционеров в уставный капитал, комиссионных вознаграждений, других источников, предусмотренных законодательством. В случае ликвидации юридического лица оно несет ответственность перед кредиторами, во-первых, деньгами, а в случае их недостаточности осуществляется ликвидационной комиссией публичная продажа имущества юридического лица в порядке, установленном для исполнительного производства (ч. 5 ст. 50 ГК РК). Таким образом, в процессе ликвидации накопительного пенсионного фонда, в первую очередь, требования вкладчиков и получателей будут распространяться на собственный капитал фонда, а уже в последующем, при его недостаточности, предусматривается реализация собственного имущества фонда. Накопительный пенсионный фонд создается в форме закрытого акционерного общества, уставный капитал, на который будут распространять требования кредиторов (вкладчиков и получателей), составляет для такого вида юридического лица 100 месячных расчетных показателей.
 
В некоторых случаях основанием для прекращения пенсионного правоотношения может служить факт расторжения индивидуального трудового договора получателя с работодателем, являющимся юридическим лицом — акционером корпоративного накопительного пенсионного фонда.
 
Правовое регулирование пенсионных социально-обеспечительных правоотношений не сводится только к источникам отечественного социально-обеспечительного законодательства. Все большее значение приобретает влияние международного права на внутреннее право государства, особенно на его социальную сферу. “Одним из способов реализации правовых международных норм является их имплементация, т.е. внедрение норм международного договора во внутреннюю правовую систему государства” [127,74]. Новые нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения.
 
Международные нормы, касающиеся отношений в сфере социального обеспечения, направлены на то, чтобы усовершенствовать саму систему внутреннего национального права социального обеспечения. При этом обязанность государства — члена Международной организации труда внести изменения в свою систему права в соответствии с Конвенциями МОТ возникает лишь постольку, поскольку их нормы содержат, как правило, более льготные условия, нежели нормы внутреннего законодательства. Поэтому трансформация международных норм в социальном обеспечении имеет все-таки определенную специфику.
 
Вопрос о соотношении норм международного и казахстанского социально-обеспечительного законодательства является важнейшей проблемой в правоприменительной деятельности, в процессе реализации правоотношений. Для решения этой проблемы прежде всего следует обратиться к п. 3 ст. 4 Конституции РК, который гласит, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
 
Официальное толкование данного положения нашло свое отражение в Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 11 октября 2000 года № 18 “Об официальном толковании п. 3 ст.4 Конституции Республики Казахстан”. Отметим, что на сегодняшний день ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед законами Республики Казахстан в любом случае — как до принятия Конституции РК 1995 года, так и после. Международные договоры, не предусматривавшие ратификации как условия вступления в силу, заключенные до принятия Конституции 1995 года, являются действующими и сохраняют приоритет перед законодательством республики, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами республики, регулирующими соответствующие сферы правоотношений.
 
Следует подчеркнуть, что сущность международно-правового регулирования социального обеспечения определяют, прежде всего, идеи правовой защиты высших ценностей общества и государства, а именно прав и свобод человека, его чести и достоинства в сфере социального обеспечения.
 
Международные нормы в сфере социального обеспечения содержатся в различных международных многосторонних и двусторонних договорах, соглашениях, а также в актах рекомендательного характера.
 
Международные нормы в области социального обеспечения являются одним из каналов, через который результаты социальных достижений отдельных государств становятся известны, и в той или иной степени, за счет его внедрения на национальном уровне других стран, становятся доступны для большинства слоев населения.
 
Формой международно-правового регулирования социального обеспечения являются конвенции и рекомендации МОТ. Разработка и принятие международных норм представляет собой важнейшую функцию МОТ.
 
Конвенции являются юридическими документами, имеющими силу международного договора, правовой статус которого определяют порядок заключения, действия, изменения и прекращения международных обязательств, условия их действительности. Конвенция вступает в силу при условии ее ратификации не менее чем двумя государствами-членами МОТ. В каждом государстве-члене МОТ Конвенция приобретает юридическую силу с момента ратификации ее высшим органом государственной власти. Конвенции возлагают на ратифицирующее их государство международно-правовые обязанности, тогда как рекомендации таких обязанностей не налагают.
 
Система источников права социального обеспечения включает в себя конвенции и рекомендации, носящие общий характер, а также по отдельным видам выплат.
 
Кроме актов МОТ огромное значение в международно-правовом регулировании социально-обеспечительных правоотношений приобретают также соглашения между государствами-участниками СНГ.
 
Соглашением “О гарантиях прав граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения”, совершенным в г. Москве 13 марта 1992 года [95; 30, 33], устанавливается, что государства-участники Соглашения проводят политику гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. И это Соглашение распространяется на все виды пенсионного обеспечения граждан, которые установлены или будут установлены законодательством государств-участников Соглашения (ст. 4-5 Соглашения). Ст.7 указанного акта содержит положение о том, что при переселении пенсионера в пределах государств-участников Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера.
 
Документом, подтверждающим определенное выше положение в области пенсионного обеспечения, является Соглашение между Министерством социальной защиты Республики Казахстан и Министерством социальной защиты Украины “О сотрудничестве в области пенсионного обеспечения”, совершенное в г. Алматы 21 сентября 1995 года [94; 80, 83]. Пункт I ст.5 данного международного акта устанавливает, что при переселении пенсионера с территории одного государства-участника Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера.
 
Следующим актом в области пенсионного обеспечения, носящим международный характер, является Соглашение “О государственной социальной помощи членам семей военнослужащих, погибших в Афганистане и других государствах, в которых велись боевые действия”, совершенное в г. Москве 24 сентября 1993 года [95; 59,60], ратифицированное Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан 28 февраля 1995 года № 315-13. Статья 2 указанного Соглашения закрепляет положение относительно того, что Стороны признают целесообразным предусмотреть льготные условия пенсионного обеспечения членов семей военнослужащих, погибших или умерших вследствие ранений, увечий, контузий, заболеваний, полученных в период боевых действий в Афганистане и других государствах, в которых велись боевые действия.
 
Особого внимания в рамках проводимого исследования заслуживает вопрос о правовой регламентации пенсионных отношений с участием военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также субъектами которых выступают сотрудники органов внутренних дел государств-участников Содружества Независимых Государств.
 
Правовым международным документом, подписанным на правительственном уровне, является Соглашение между государствами-участниками СНГ “О социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей”, совершенное в г. Минске 14 февраля 1992 года [94; 3,5]. Статья данного акта закрепляет, что за военнослужащими, лицами, уволенными с военной службы и проживающими на территории государств-участников Содружества, а также членами их семей сохраняется уровень прав и льгот, установленных ранее законами, другими нормативными актами бывшего Союза ССР. Одностороннее ограничение указанных прав и льгот военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не допускается. Государства-участники Содружества вправе принимать меры по усилению социальной защиты данных лиц. Соглашением “О порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и членов их семей и государственного страхования военнослужащих государств-участников СНГ”, совершенным в г. Ташкенте 15 мая 1992 года [94; 8, 10], также закрепляются аналогичные положения, выражающиеся в следующем. Уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, устанавливаемый законодательством государств-участников СНГ, не может быть ниже уровня, установленного ранее законодательными и другими нормативными актами бывшего Союза ССР. В этой сфере, кроме перечисленных актов, заключено также Соглашение “О порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств-участников СНГ”, ратифицированное Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан 8 июня 1994 года [94; 114, 115]. Данным актом устанавливается, что назначение пенсий и выплата пособий семьям, потерявшим кормильца, производится Стороной, в органах внутренних дел которой сотрудник проходил службу на момент гибели (смерти) или на территории которой проживал пенсионер. А обязательное государственное страхование сотрудников органов внутренних дел производится в соответствии с законодательством Стороны по месту службы. Расходы по пенсионному обеспечению сотрудников органов внутренних дел и их семей и обязательному государственному страхованию сотрудников органов внутренних дел осуществляются Сторонами за счет их бюджетов без взаимных расчетов между ними.
 
Правовое регулирование отношений по предоставлению пособий. В Республике Казахстан на сегодняшний день сложилась единая комплексная система обеспечения граждан республики пособиями как одна из форм социальной защиты и поддержки населения. Социально-обеспечительные правоотношения по предоставлению пособий являются важнейшими.
 
Правовое регулирование отношений, объектом которых выступает пособие, осуществляется широкой нормативной правовой базой, что обусловлено, прежде всего, широким кругом субъектов, имеющих право на тот или иной вид пособий, различными основаниями, являющимися предпосылкой возникновения права на пособия.
 
В зависимости от вида пособия все социально-обеспечительные правоотношения по предоставлению пособий можно классифицировать на правоотношения, объектом которых являются: 1) специальное государственное пособие; 2) государственное социальное пособие; 3) государственное специальное пособие; 4) пособие по социальному обеспечению, выплачиваемое за счет средств работодателя; 5) пособие на погребение. Классифицировать исследуемые правоотношения можно также по источнику выплаты; по субъектам - получателям пособий; по срокам предоставления пособий и другим обстоятельствам.
 
Социально-обеспечительные правоотношения по предоставлению пособий следует рассматривать как единую систему отношений, в их структурной взаимосвязи друг с другом без отрыва от иных видов социально-обеспечительных правоотношений. Для достижения поставленной цели необходимо провести правовой анализ правоотношений, во-первых, исследуя основания их возникновения, изменения, прекращения, во-вторых, рассматривая структуру правоотношения, по ее элементам — субъективному составу, содержанию, объекту. Теоретический аспект этого вопроса уже был предметом изучения в предыдущих частях работы. Сейчас же хотелось бы остановиться именно на правовом аспекте указанных элементов. Также необходимо, полагаем, обратиться к особенностям правоотношений по предоставлению пособий.
 
Всем рассматриваемым правоотношениям по предоставлению пособий предшествуют процедурные отношения. Возникновение права на тот или иной вид пособия требует закрепления, подтверждения в решении того или иного органа социальной защиты. Именно это решение является объектом процедурного правоотношения. Оно же в свою очередь является основанием возникновения материального социально-обеспечительного правоотношения по предоставлению пособия. Правообязанным субъектом в процедурном правоотношении выступает орган социальной защиты или работодатель, которые на основе всех представленных документов разрешают вопрос о предоставлении пособия. Вопрос об установлении права на государственное специальное пособие, специальное государственное пособие входит в компетенцию центрального исполнительного органа социальной защиты, остальные пособия в Республике Казахстан назначаются решением местных органов социальной защиты, за исключением социальных пособий, выплачиваемых за счет средств работодателя. Процедурные правоотношения в некоторых случаях могут состоять из комплекса правоотношений. Например, из отношения между лицом, которому устанавливается инвалидность и территориальными подразделениями центрального исполнительного органа в области социальной защиты населения, которое, в свою очередь, предшествует отношению между инвалидом и органом социальной защиты в связи с назначением соответствующего вида пособия. Также реализация процедурного правоотношения может быть предпосылкой изменения или прекращения социально-обеспечительного правоотношения по предоставлению пособий. Это мы можем наблюдать, например, при изменении группы инвалидности территориальным подразделением центрального исполнительного органа в области социальной защиты населения лицу, получающему пособие, или при восстановлении у лица трудоспособности, что представляет собой одно из оснований прекращения выплаты пособия.
 
Комплексно рассматривая вопросы правового регулирования правоотношений по выплате пособий, обратимся к их субъектному составу.
 
Правом на государственное специальное пособие обладают лица, имевшие по состоянию на 1 января 1998 года стаж работы по Списку №1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, утверждаемому Правительством РК. К ним относятся мужчины — по достижении 53 лет и при стаже работы не менее 20 лет, из них не менее 10 лет на указанных работах; женщины — по достижении 48 лет и при стаже работы не менее 7 лет 6 месяцев на указанных работах. Данное положение предусмотрено ч. 1 ст. 1 и ст. 4 Закона РК от 13 июля 1999 года № 414-1 “О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда”. Определение субъектного состава правоотношений по предоставлению специального государственного пособия — вопрос правового регулирования Закона РК от 5 апреля 1999 года № 365-1 “О специальном государственном пособии в Республике Казахстан”. Правом на получение государственного специального пособия по случаю потери кормильца обладают нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении (ч. 1 ст. 13 Закона РК от 16 июня 1997 года № 126-1 “О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан”). Также законом четко ограничивается круг лиц, признаваемых нетрудоспособными и состоявшими на иждивении умершего (пропавшего без вести).
 
Следующим обязательным элементом правоотношения является его объект. Анализ действующего законодательства в сфере социального обеспечения выявляет следующие особенности объекта социально-обеспечительных правоотношений.
 
Так, государственное специальное пособие по своей сущности, если его получатель достиг пенсионного возраста, выполняет функцию основного источника средств к существованию, поскольку ч. 2 ст. 6 Закона РК “О государственном специальном пособии лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда” закрепляет, что при достижении пенсионного возраста получателю пособия предоставляется право выбора между получением пособия или назначением пенсионных выплат из Государственного Центра по выплате пенсий в соответствии с пенсионным законодательством. Но пособие по своему предназначению, согласно теоретическим разработкам данного вопроса, должно выполнять компенсационную роль, поддерживать и выравнивать материальное положение лиц в связи с наступлением юридически значимых социальных факторов. Вместе с тем в настоящее время в Республике Казахстан пособие в ряде случаев выполняет функцию основного источника средств к существованию для определенных категорий граждан. Данное положение, полагаем, представляет собой одну из особенностей пособия как объекта социально-обеспечительного правоотношения. Эта особенность присуща также, например, пособию по возрасту. В соответствии с Законом РК “О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан” оно назначается гражданам при отсутствии права на пенсионные выплаты из Государственного Центра по выплате пенсий, накопительных пенсионных фондов при достижении возраста, установленного Законом РК “О пенсионном обеспечении в РК”, либо при получении пенсионных выплат в размере менее минимального размера пенсии. В последнем случае месячное пособие по возрасту предоставляется в виде соответствующих доплат до минимального размера пенсии, установленного законодательным актом, то есть и по отношению к указанным категориям лиц пособие по возрасту выполняет функцию основного источника средств к существованию. Данные положения в статистических данных отражаются следующим образом. Социальные трансферты составили денежные доходы в обследованных домашних хозяйствах в среднем на душу населения в 1998 году 4525 тенге, а в 1999 году — 4497 тенге. Социальные трансферты являлись основными источниками средств к существованию в 1998 году 12% обследованных домашних хозяйствах, а в 1999 году — в 11% [80,118].
 
Специальное государственное пособие в Республике Казахстан для некоторых граждан по своему целевому назначению как государственная мера по социальному обеспечению может выступать как пособие по случаю потери кормильца. Так, право на специальное государственное пособие в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона РК “О специальном государственном пособии в РК” распространяется на семьи военнослужащих, погибших (умерших, пропавших без вести) в период боевых действий, при прохождении военной службы в мирное время; семьи сотрудников внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей; семьи лиц, погибших при ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф и аварий на объектах гражданского или военного назначения; семьи умерших вследствие лучевой болезни или умерших инвалидов, а также граждан, смерть которых в установленном порядке связана с воздействием катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф и аварий на объектах гражданского или военного назначения и ядерных испытаний. Хотя законодательно не закрепляется, что нетрудоспособные члены семьи имеют Право на пособие, но в некоторых случаях именно они имеют данное право. Это дети, иждивенцы погибшего (умершего, пропавшего без вести) при прохождении воинской службы в мирное время. Кроме того, указанным гражданам специальное государственное пособие назначается на всю семью в размере 2,8 месячного расчетного показателя, по аналогии с пособием по случаю потери кормильца. Таким образом, для указанных лиц, специальное государственное пособие может являться дополнительной мерой социальной поддержки при получении пособия по случаю потери кормильца и по целевому назначению выполнять аналогичную функцию последнего.
 
Буквальное толкование анализируемой нормы показывает также, что правом на получение специального государственного пособия наделяются семьи лиц, умерших вследствие воздействия ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. В соответствующем законодательном акте установлены меры по социальному обеспечению лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне, в случае смерти данных лиц меры социальной защиты их семей установлены Законом РК “О специальном государственном пособии в Республике Казахстан” [128].
 
Система пособий в Республики Казахстан формируется с учетом признаваемых государством на данном этапе развития социальных фактов, которые служат основанием для применения системы мер социального обеспечения. Мы можем наблюдать на примере казахстанского законодательства, что, в частности, одним и тем же субъектам социального обеспечения могут назначаться и выплачиваться пособия по разным основаниям.
 
Вся система пособий, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, распространяется также и на иностранных граждан — работников, осуществляющих трудовую деятельность в Казахстане. Данное положение находит свое подтверждение в Соглашении о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеваниям либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, совершенным в г. Москве 9 сентября 1994 года, и ратифицированным Указом Президента 25 мая 1995 года [95; 307,311]. Указанным международным актом предусматривается, что возмещение вреда, причиненного работнику вследствие трудового увечья, иного повреждения здоровья, в том числе при наступлении потери трудоспособности в результате несчастного случая на производстве, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей, после переезда пострадавшего на территорию другой стороны, смерти производится работодателем Стороны, законодательство которой распространялось на работника в момент получения увечья, иного повреждения здоровья, смерти. Работодатель, ответственный за причинение вреда, производит его возмещение в соответствии со своим национальным законодательством (ст. 2 Соглашения). Приведенным Соглашением ч. 2 ст. 6 устанавливает также, что денежные средства по возмещению вреда, причиненного трудовым увечьем, иным повреждением здоровья, смертью предоставляются в порядке, устанавливаемом межправительственным Соглашением “О переводе денежных средств гражданам по социально значимым неторговым платежам” [94; 49,50], совершенным в г. Москве 9 сентября 1994 года, за счет работодателя.
 
Вопросы социальной защиты семей, имеющих детей, получили свою регламентацию в Соглашении “О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов”, совершенным в г. Москве 9 сентября 1994 года и ратифицированным Указом Президента РК № 2341 19 июня 1995 года [95; 311, 316]. Данный международный акт распространяется на все виды выплат гарантированной государственной социальной помощи семьям, имеющим детей. Устанавливается, что гарантированная социальная помощь гражданам, имеющим детей, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством Стороны, на территории которой проживает ребенок с одним из родителей (лицом, его заменяющим). Соглашением также предусматривается, что социальные пособия и компенсационные выплаты семьям с детьми из числа военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований одной Стороны, находящихся на территории другой Стороны, устанавливаются в случаях, если их выплата производится по месту работы (службы) в размерах и на условиях, предусмотренных законодательством Стороны пребывания, за счет средств, выделяемых из бюджета Стороны принадлежности воинских формирования, а в иных случаях — в порядке, предусмотренном для граждан Стороны пребывания. Отметим, что данное положение с финансированием социальных пособий и компенсационных выплат из бюджета государства принадлежности именно этим категориям граждан представляет собой скорее исключительный случай, поскольку расходы по выплате социальных пособий и компенсационных выплат, предусмотренных данным актом, несет Сторона, на территории которой постоянно проживают граждане с детьми, без взаиморасчетов, если иное предусмотрено двухсторонними соглашениями о трудовой деятельности и социальной защите граждан, работающих за пределами границ своих государств. Участники Соглашения обеспечивают в приоритетном порядке свободный перевод и выплату денежных средств по социальным пособиям и компенсационным выплатам семьям с детьми, постоянно или временно пребывающим на их территории, через банки и (или) учреждения почтовой связи. Государства, подписавшие Соглашение, обязались в целях реализации данного документа: проводить политику сближения национального законодательства путем сотрудничества; информировать друг друга о действующем в их государствах социальном законодательстве и его изменениях, в том числе, через Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения.
 
Отметим, что социальные права граждан, имеющих детей, возникшие в соответствии с положениями Соглашения “О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов”, не теряют своей силы и в случае выхода какой-либо стороны из Соглашения. Обязательства Сторон по выплате социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми, возникающие в период участия в рассматриваемом международном акте, в случае выхода какой-либо Стороны из него, сохраняют свою силу до их полного выполнения.
 
Важнейшим международным документом, определяющим вопросы социального обеспечения, является Конвенция “О минимальных нормах социального обеспечения” № 102, которая была принята на Международной Конференции Труда 28 июня 1952 года. Она определяет девять видов пособий (отраслей) социального обеспечения: медицинская помощь; пособия по временной нетрудоспособности; пособия по безработице; пенсии по старости; пенсии в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; семейные пособия; пенсии по инвалидности (от общего заболевания); пенсии по случаю потери кормильца. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают на себя обязательства включить ее положения в законодательные акты и иметь как минимум три вида пособий (пенсий) из следующих перечисленных: пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца. Они также обязуются в соответствующих случаях установить нормы минимального охвата определенной части населения социальным обеспечением, минимальные размеры пенсий и пособий и минимальные нормы медицинской помощи. Из предусмотренных обязательных трех видов пособий (пенсий) Конвенцией в Республике Казахстан на сегодняшний день имеют место в системе социального обеспечения: пенсии по старости, пособия по инвалидности и пособия по случаю потери кормильца. Минимальные размеры пенсий устанавливаются ежегодным законом о бюджете на соответствующий год, а размер пособий определяется исходя из месячного расчетного показателя, также устанавливаемом указанным законом.
 
Конвенция содержит требования об обеспечении, как правило, равенства между гражданами страны и постоянно проживающими в ней иностранцами; определяет случаи, при которых выплата пенсий и пособий может быть приостановлена, и предписывает, что обратившиеся за пенсиями или пособиями в случае отказа имеют право на обжалование решения. Конвенция в общем виде устанавливает пределы, в рамках которых работающие по найму (в системах, основанных на страховании) или лица с ограниченными доходами должны участвовать в финансировании системы социального обеспечения путем уплаты страховых взносов или специальных налогов. В соответствии с Конвенцией государство несет общую ответственность за административное управление социальным обеспечением: за надлежащие исполнение бюджета фондов социального обеспечения и контроль за ними, за осуществление в соответствующих случаях организационных мероприятий по привлечению защищаемых лиц и работодателей к управлению социальным обеспечением [94; 258, 259]. В Республике Казахстан в настоящий период, в целом, закрепляется равенство в объеме социальных прав граждан Республики и иностранцев, постоянно находящихся на ее территории, установлен административный и гражданско-процессуальный порядок обжалования решений органов социальной защиты, являющихся родовым объектом процедурных социально-обеспечительных правоотношений. Установлена система формирования средств для финансирования социально-обеспечительных мероприятий, а социальная политика нашего государства выражается, прежде всего, в его деятельности, направленной на решение задач по социальному обеспечению населения.
 
Таким образом, система правоотношений по предоставлению пособий представляет собой комплекс взаимосвязанных правоотношений, обладающих общим родовым объектом, которым выступает пособие. Содержание данных правоотношений различно, определяется совокупностью прав и обязанностей, направленных на реализацию права на тот или иной вид пособия. Указанное право возникает в связи с наступлением юридически значимого социального факта, находящего свое подтверждение в процедурных отношениях в сфере права социального обеспечения. А субъекты правоотношений по предоставлению пособий могут быть участниками одновременно нескольких правоотношений данного вида.