Главная   »   Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости. С. З. Зиманов   »   Глава 5. МЫСЛИ ТЕХ ЛЕТ ОБ ЭФФЕКТИВНО РАБОТАЮЩЕМ ПАРЛАМЕНТЕ


 Глава 5. МЫСЛИ ТЕХ ЛЕТ ОБ ЭФФЕКТИВНО РАБОТАЮЩЕМ ПАРЛАМЕНТЕ

 

5.1. О достаточности полномочий Парламента и работы депутатов

Верховный Совет республики принял уже целый ряд важных законов. Однако процесс законотворчества находится еще в стадии становления, ведь предстоит принять еще немало важных документов, в т.ч. Конституцию Казахской СОР. Анализ принятых законов является как бы гарантом повышения качества вновь принимаемых законов. Между тем, форманизм, недоработки, неоправданная спешка в подготовке и обсуждении законопроектов продолжают иметь место. В этом плане принятие на 6-й Внеочередной сессии Верховного Совета Закона о выборах Президента казахской ССР не было исключением.
 
В ряде суверенных республик уже были проведены выборы Президента на основе всеобщего голосования (РСФСР, Грузия, Киргизия, Армения), в некоторых — развернуты предвыборные кампании.
 
16 октября 1991 г. на 6-й Внеочередной сессии Верховного Совета и в нашей республике был принят Закон о выборах Президента Казахской ССР и определен день выборов — 1 декабря. Уже началась выдвижение кандидатов. Безусловно, событие это историческое и имеет первостепенное значение для наших дней. Избрание первого Президента всенародным голосованием должно способствовать эффективности функционирования всей структуры исполнительной власти и ее усилению, что диктуется современными условиями. Однако выборы Президента Казахской ССР — особая тема.
 
I

 

В этой статье изложены размышления по поводу необходимости профессионализма в подготовке закона. Анализ хода обсуждения и принятия проекта закона необходим в интересах самооценки деятельности Парламента Республики и будет полезен для совершенствования его законотворческой деятельности. В перерывах между заседаниями ко мне подходили журналисты с вопросами. Многие недоумевали по поводу недостаточной активности, даже пассивности депутатов в обсуждении указанного законопроекта. Это действительно было заметно. Хотя обсуждение заняло около пяти часов, существенных изменений и дополнений не вносилось. Основное время заняло выступление докладчика. Дискуссии по проекту в целом, об его основных положениях и их мотивации, несмотря на чрезвычайную важность вопроса, не получилось. Этому были свои причины. Проект закона был роздан депутатам буквально за день накануне его обсуждения, и депутаты не успели с ним ознакомиться. Большую роль сыграло и то что он готовился внепланово, а значит, в спешке. За три месяца до этого, на 4-й сессии Верховного Совета идея о проведении выборов Президента республики путем референдума была отвергнута. Этот вопрос не затрагивался и на расширенном заседании Президиума Верховного Совета, состоявшемся в середине сентября и посвященном предстоящей сессии Верховного Совета. Признание теперь необходимости проведения выборов Президента и подготовки закона о них происходило без наличия разработанных «сопутствующих» законодательных актов («О Президенте Казахской ССР»; «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Каз.ССР»), столь необходимых в связи с установлением Президентского правления. Одновременное принятие этих законов необходимо было потому, что статья 12 Конституции Казахской ССР, посвященная Республике, во многом устарела, особенно в части определения объема полномочии Президента, его ведущей роли по вертикали власти и во взаимоотношениях его с законодательной и судебной ветвями власти в новых условиях. Населению, которому предстоит выбрать Президента, и самим претендентам на эту высокую должность необходимо заранее знать границы этой власти, и чем она будет отличаться от уже существующей. Не случайно, в РСФСР и в других республиках, где проводились или проводятся такие выборы, наряду с принятием законов о выборах Президента были узаконены и его новые политико-правовые статусы с внесением в этой связи изменений в конституцию. У нас в Республике этого не было сделано. Хотя и с опозданием, предстоит вернуться к этому вопросу, чтобы восполнить столь существенный законодательный пробел.
 
Нельзя не заметить, что подготовленный проект закона во многом копирует аналогичный закон РСФСР, причем не лучшим образом.
 
При постатейном обсуждении наибольшее число замечаний вызвала первая статья проекта, где определялось, что Президентом может быть гражданин в возрасте от 35 до 65 лет, постоянно проживающий на территории Казахстана не менее десяти лет и владеющий казахским и русским языками. Соглашаясь в принципе с такой формулировкой, некоторые депутаты, не без основания, указывали на ее несоответствие новым реалиям. Она отражала положение Казахской ССР в недавнем прошлом. В последнее время произошли большие изменения, и был принят ряд принципиально новых конституционных актов, среди них — Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР. Суть предложений ряда депутатов сводилась к тому, что, поскольку Казахстан является устройством национальной государственности, было бы логично и справедливо, чтобы и Президент был представителем коренной нации. Эту идею выдвигал и активно поддерживал депутат А. А. Княгинин, сам по национальности русский. Однако это предложение, казавшееся само собою разумеющимся, вызвало возражения со стороны некоторых депутатов и не было принято. Непринятым осталось и предложение о приведении в соответствие с Декларацией текста проекта в той части, где сказано, что Президент должен владеть казахским и русским языками, предлагалось заменить на более емкое и точное: «владеющий государственным языком и языком межнационального общения». Суть при этом не меняется, но в статусно-правовом смысле такое указание принципиально важно. Такие или подобные изменения были произведены в законах о выборах Президента во всех бывших союзных республиках. Так, Президентом может быть избран тот, кто владеет: «Государственным языком» (Украина, Республика Кыргызстан); «государственным языком и языком межнационального общения» (Республика Туркменистан и др.) Во время обсуждения вносились и другие коррективы, однако ни одна из них не была принята. Статья осталась в прежнем виде.
 
Основной причиной такой нерасположенности к поправкам, выдержанным в более мягкой форме, чем в других республиках, явилась озабоченность с самого начала разработчиков проекта закона и руководства Верховного Совета сохранением уже существующих конституционных норм. Поскольку не была проведена предварительная работа в комитетах и среди депутатов, указанные новые предложения не набрали достаточного числа голосов, необходимых для внесения изменений в Конституцию. Нельзя не обратить внимания на то, что в процессе обсуждения вопроса о критериях, предъявляемых к кандидатуре Президента, прозвучали напоминания о меньшинстве в этническом составе республики представителей коренного населения — казахов. Имперская идеология в национальном вопросе дает еще о себе знать.
 
Оказывалась на этой сессии и старая болезнь казахстанского Парламента — не замечать внутренних противоречий и несогласованности норм законов. Так, в статье 12 законопроекта сказано: «Выдвижение кандидатов в Президенты Казахской ССР начинается за три месяца до выборов, если иное не установлено при назначение выборов» (подч. мною). Совершенно очевидно, что заключительная оговорка сводит на нет сказанное вначале. Согласно ст. 8 выборы назначаются Верховным Советом Казахской ССР, его постановлением, и он волен передвигать, а значит, изменять сроки выдвижения кандидатов в Президенты. В таком случае зачем вообще нужно предусматривать в законе какие-то сроки? Разве не ясно, что закон, принятый Верховным Советом, может быть изменен только новым законом Верховного Совета, а не его постановлением. Можно было бы отметить и некоторые другие недоработки, значительно снижающие уровень законотворческой деятельности Парламента. Так, не прозвучало убедительного ответа на вопрос, почему закон утверждает необходимость сбора 100 тыс. подписей для выдвижения и регистрации кандидата в Президенты, как в РСФСР, а не 25 и 50 тыс. подписей, как в других республиках?
 
В конце работы сессии, «под занавес», был внесен не предусмотренный повесткой дня проект Закона об установлении административной и уголовной ответственности за агитацию в день выборов и за оскорбление кандидатов в Президенты, вице-президенты Казахской ССР. Проект был примят без обсуждения, а значит, и без замечаний. Установленные им безмерно суровые карательные меры (лишение свободы, крупные штрафы), заранее предрекали непопулярность, а значит, и неэффективность закона.
 
Подобные недостатки в подготовке, обсуждении и принятии законов становятся традиционными. О них много говорилось, но безрезультатно. Все это отражается на качестве принимаемых законов. Каждая сессия Верховного Совета должна как бы «восходить от силы к силе» в искусстве овладевания культурой парламентской деятельности.
 
II
 
Законотворчество — дело нелегкое, тем более для нового суверенного государства, не имевшего достаточного опыта в этой сфере. Это обстоятельство, однако, не может служить оправданием встречающихся грубых промахов в структуре и содержании законов, принимаемых Верховным Советом республики, тем более что их вполне можно было избежать. Все это ослабляет эффективность закона, создает размытость, двоякость прочтения, из-за чего иногда возникает настоящая путаница. Приходится давать дополнительные разъяснения и толкования, чтобы хоть как-то «свести концы с концами» и обеспечить правильное понимание закона.
 
Так случилось с Законом Верховного Совета республики от 10 декабря 1991 г. «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики». В ст. 2 предлагалось в связи с изменением наименования Казахской ССР в Республику Казахстан «внести соответствующие изменения в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР, в Декларацию Казахской ССР о государственном суверенитете и в другие акты государственных органов». Если исходить из этого положения, то Конституция Казахской ССР, принятая почти два десятка лет тому назад, впредь будет называться «Конституцией Республики Казахстан», а все указы Президента и постановления Кабинета министров, принятые в прошлом, в бытность Казахской ССР, соответственно будут именоваться актами Республики Казахстан. Такая установка с правовой, теоретической и логической точек зрения была ошибочной. На практике она могла породить немало недоразумений. Законы и нормативные акты определены во времена и пространстве и конкретны. Можно вносить изменения и дополнения в их содержание и отдельные нормы, но чтобы изменить реестровые титулы времени и места принятия конкретного закона, его надо принять заново и переопуб-ликовать. Это означает, что Конституция, принятая в 1978 году, остается Конституцией Казахской ССР, несмотря на то, что Казахская ССР стала теперь называться Республикой Казахстан. Такое правило незыблемо и в отношении к другим нормативным актам. Своевременное предупреждение против подобных нарушений было сделано, в частности, мною.
 
Как и следовало ожидать, возникли вполне обоснованные неясности: именовать ли законы, принятые до 10 декабря 1991 года, законами Республики Казахстан при ссылке на них? Как быть при переиздании текста Конституции, ее частей, оставить ли за центральными органами зафиксированную в законе принадлежность Казахской ССР и др.
 
Спохватились спустя месяц. Было мнение отменить новым законом ст. 2 указанного выше закона вообще. В результате обсуждения родилось постановление Верховного Совета от 14 января 1992 г. «Об официальном толковании статьи 2 Закона Казахской ССР от 10 декабря 1991 года «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики». В нем было сказано, что законы и другие акты органов власти и управления, принятые до 10 декабря 1991 г., т. е. до изменения наименования Республики, сохраняют свое наименование и текстуальное содержание, если в указанные акты не внесены изменения в соответствующем порядке, и что изменение наименования Республики распространяется на законодательные акты, изданные после 10 декабря 1991 года. Однако данное толкование закона не сняло ряд дискуссионных вопросов, имеющих немаловажное практическое значение. На двух из них желательно остановиться особо.
 
Вопрос первый. Как быть с названиями министерств, государственных комитетов, поскольку положения о них приняты до изменения наименования Республики и нет официального акта о переименовании их из органов Казахской ССР в органы Республики Казахстан? На этот вопрос следует ответить следующим образом. С изменением наименования государства все его действующие органы автоматически перенимает новое наименование как структурные части этого государства. Так, Кабинет министров Казахской ССР становиться Правительством Республики Казахстан, другие центральные органы, к примеру, министерствами, государственными комитетами Республики Казахстан, т.е. без принятия каких-либо новых законодательных актов.
 
Вопрос второй. Как поступить судам, решения которых основаны на Конституции и других законов Казахской ССР? Выносить ли приговоры и решения именем Казахской Советской Социалистической Республики или именем Республики Казахстан? Вопрос этот стал особенно актуальным после прецедента — решения Конституционного суда Российской Федерации от 14 января 1992 г., принятого по поводу конституционности Указа Президента России «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». Конституционный суд принял свое решение именем Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, хотя Парламентом до этого был принят закон о переименовании ее в Российскую Республику (Россию). Такое решение Конституционного суда по форме является, мягко говоря, спорным. Во-первых, Конституционный суд как суд особый, высший, входит в систему механизма государства, не находится ни над государством, ни вне государства. Он есть Конституционный суд Российской Федерации, хотя был образован до изменения наименования Республики. Во-вторых, нельзя государственным органам выносить любое свое решение именем государства, которого нет. Такое решение, повернутое в историческое прошлое, считалось бы во времени и пространстве аномальным «ходам назад». В-третьих, то, что Конституционный суд действует на основе Конституции РСФСР и рассматривает дела о несоответствии этой Конституции, не означает, что и сам государственный орган существует в прошлом.
 
Ведь не только Конституционный суд, но и все другие органы также руководствуются Конституцией и строят свою деятельность в соответствии с ее положениями. Они могут ссылаться на старые законы, поскольку те еще действуют. От этого эти органы сами не станут устаревшими.
 
Конституция РСФСР, поскольку она действует, является фактически Конституцией Российской Федерации, задействованной в ее интересах сегодня и на будущее. Нелогичны и в правовом смысле неудачны попытки придания законной жизненной силы тому, что оживить невозможно и что ушло из жизни. Разумеется, каждая республика вольна поступать по-своему, и лишь рациональный опыт достоин подражания. Судебные органы Казахстана, низовые и высшие их инстанции, должны выносить свои решения только именем Республики Казахстан.