5.6. Нужен работающий Парламент — bibliotekar.kz - Казахская электронная библиотека



 5.6. Нужен работающий Парламент

В системе демократической государственности важнейшую роль играет Парламент. Казахстанскому Парламенту явно не повезло. В течение двух лет (1993-1995 гг.) он дважды был распущен. В беспарламентские периоды, длившиеся 15 месяцев, к сожалению, с подачи руководящих должностных лиц Республики, в печати получило распространение мнение о том, что Президент и Правительство законодательствуют лучше и к тому же не требуют таких финансовых расходов, в какие обходится Парламент. Так, за Парламентом закрепилась сомнительная репутация. Новому Парламенту (XIV созыва) потребуется время для того, чтобы восстановить свою пошатнувшуюся репутацию. Депутаты осознают, что они не застрахованы от нового роспуска. Согласно Конституции Президент может распустить Парламент в случаях выражения Парламентом вотума недоверия Правительству; двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-министра; политического кризиса, возникшего в результате «непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти» (ст. ,63). Эти основания к роспуску Парламента из-за неясности и расплывчатости их изложения, могут быть истолкованы по-разному. Так, с одной стороны, в принципе Парламент в определенных условиях может выражать недоверие Правительству (п. 7 ст. 53, п. 7 ст. 61), в то же время такое действие Парламента явится и основанием для его роспуска. Неясны критерии «непреодолимых разногласий» между Парламентам и другими ветвями государственной власти, которые могут служить основанием к роспуску Парламента. Само по себе «разногласие» не только допустимо, но и является верным «признаком» самостоятельности каждой из ветвей государственной власти на путях поиска ими модели оптимального решения вопроса. Когда, в каких случаях, по каким вопросам оно становится «непреодолимым» по существу и во времени, при отсутствии основных признаков, может быть произвольно растолковано заинтересованными сторонами. Все эти обстоятельства, безусловно, будут находить негативное отражение в деятельности Парламента и его депутатов.

 

Полномочия и функции Парламента стали намного уже, чем это было раньше. По ранее действовавшей Конституции Верховный Совет являлся «единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан» (ст. 62 Конституции РК, 1993). Теперь, по новой Конституции, Парламент является «...высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции» (ст. 49 Конституции РК, 1995). Различие в определениях правового статуса прежнего и настоящего парламентов очевидно. Оно состоит, во-первых, в том, что действующий ныне Парламент не является единственным законодательным органом в республике. Наряду с ним по определенному кругу вопросов, изъятых из ведения Парламента, законодательствуют и Президент, и Правительство (п. 3 ст. 01 Конституции РК, 1995). Кроме того, Парламент может делегировать Президенту, по его просьбе, право издавать законы и по тем вопросам, которые относятся к компетенции самого Парламента (п. 4 ст. 53). Конституция наделяет также Президента правом издавать указ, имеющий силу закона, если Парламент не рассмотрит в течение месяца объявленного Президентом приоритетным проекта закона (п. 2 ст. 61). Во-вторых, ныне действующий Парламент осуществляет только законодательную функцию. Он не обладает контрольной функцией за исполнением законов, принятых им же. Даже такая «коронная» парламентская функция в демократическом государстве как осуществление контроля за исполнением Закона о республиканском бюджете не входит в конституционное полномочие Парламента. Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, по существу, создается при Президенте, который назначает и его председателя, а задача Парламента сводится к назначению двух его членов (Мажилисом) и к утверждению отчетов Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета.
 
При применении ст. 61 Конституции без официального толкования ряда ее норм, которое дает Конституционный совет, видимо, не обойтись. Широкую дискуссию могут вызвать особенно подпункты 1 и 2 пункта 2. С одной стороны, Конституция определила в одиннадцати позициях перечень вопросов и отношений, по которым Парламент вправе принимать законы. В этом перечне нет вопросов, касающихся науки и культуры, валютно-кредитной и денежной эмиссии.
 
Труднодоступными для понимания и для реализации являются нормы, с которых и начинается перечисление круга важнейших общественных отношений, регулируемых законами Парламента. Установлено, что они касаются: 1) правосубъективности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц, режима собственности и иных вещных прав. Эти нормы явно неконституционные. Если попытаться объяснить проще, то под пра-восубъективностью обычно понимается возможность субъекта (физического и юридического лица) быть носителем прав и обязанностей, определенных законом. При несколько расширенном толковании эта норма наделяет Парламент по сути неограниченными правами в законотворческой деятельности. При этом установка Конституции, данная в конце перечня законодательных полномочий Парламента, о том, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами», становится беспредметной, излишней, ибо она покрывается подпунктом первым. Это же надо сказать и в отношении «режима собственности и иных вещных прав» (подпункт 2). Если исходить из того, что отношения (режим) собственности составляют основу и структуру всей экономической системы общества, включая управление ею, то можно заключить, что Парламент может принимать обширнейшие по диапазону экономические законы. Не будем здесь акцентироваться на том, что сама формулировка нормы неточна. Дело в том, что отношения собственности не относятся к вещному праву, а являются его основой. Поэтому неправомерно говорить о «режиме собственности и иных вещных правах».
 
В Республике Казахстан, в которой нормативно-правовые акты высокого ранга принимаются несколькими органами (Парламентом, Президентом и Правительством) первостепенное значение имеет определение право-регулятивной функции и места в правовом пространстве каждого из них. Важно не только разграничение вопросов и круга общественных отношений, регулируемых законами и подзаконными актами. Не менее важно определение срезов и уровней этих вопросов и отношений, подлежащих регулятивной компетенции высших органов республики. Трудноразрешимыми эти задачи были и для парламентов предыдущих созывов, хотя некоторый опыт был накоплен. В Конституции 1995 года записано: «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы» (подч. мною — С. 3.). Общее исходное начало дано. Такого указания не было в Конституции 1993 года. Какие общественные отношения можно считать важнейшими в данный момент? Ответить на этот вопрос должны сами депутаты — это одна из ответственейших граней законотворческой деятельности Парламента. Одно должно быть ясно: упорядочение и четкое разграничение функций самих органов праворегулятивной власти в государстве — необходимый элемент правопорядка на государственном уровне.
 
В практике парламентаризма не только Казахстана, но и государств СНГ, весьма слабой и неотработанной остается связь между правом законодательной инициативы, которым обладают субъекты, определенные законом, и правом инициативного законодательства, которым обладают население и органы власти, отдельные граждане и их объединения. Эта связь составляет ключевую роль в демократическом государстве в отношениях между депутатами и избирателями, является источником и фактором жизненности законов, принимаемых Парламентом. Суть этой связи состоит в том, что законодательные предложения снизу должны повсеместно поощряться, и они должны стать одним из основных каналов выхода на законотворчество. В демократических государствах механизм этой связи хорошо отработан и организационно оформлен.
 
По новой Конституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, предельно сужен. Ими являются депутаты Парламента и Правительство республики (п. 1. ст. 61). Напомним, что по Конституции 1993 года таким правом обладали депутаты Верховного Совета, Президент, Кабинет министров, Верховный суд и Высший арбитражный суд (ст. 71). Несколько раньше по Конституции Казахской ССР право законодательной инициативы принадлежало: народным депутатам, постоянным комиссиям, комитетам и Председателю Верховного Совета Казахской ССР, Президенту и Кабинету министров Республики, Комитету конституционного надзора, Верховному суду и Генеральному прокурору, Главному государственному арбитру, а также Академии наук и республиканским органам общественных организаций (ст. 101 Конституции Казахской ССР 1978).
 
Кажется парадоксом то, что Президент демократической республики, которой установлена президентская форма правления, не является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы в Парламенте. Думать, что Конституция исходит из того, что Президент стоит выше всех трех ветвей государственной власти и что в нужных случаях сам может издавать указы по любому вопросу, было бы опрометчиво. Возможно, разработчики Конституции так и полагали. Такое рассуждение исходит из признания безграничной власти Президента, что не может быть принято. Фактически, по логике Конституции, Президент обладает правом закононадельной инициативы. В ней сказано, что по его предложению вносятся изменения и дополнения в Конституцию, принимаются конституционные законы и изменения, дополнения в них (п. 1 ст. 53).
 
Двухпалатный Парламент Республики начал свою работу в ситуации, когда не исключается возможность навязывания ему Правительством принятия преимущественно второстепенных, социально-конфликтных и непопулярных законов. Во всяком случае такое впечатление складывается из анализа законопроектов, предложенных Правительством на первоочередное рассмотрение вновь открывшегося Парламента. В числе первых десяти законопроектов не было ни одного, посвященного экономическим проблемам и политической ситуации в Республике. Это были проекты законов о политических партиях, о коллективных трудовых спорах, о митингах и демонстрациях, об общественных объединениях, о повышении возрастного порога, дающего право на пенсию, и др.
 
В первые два месяца работы Парламент принял только один закон и то об общественных объединениях. Как можно было предвидеть, палаты Парламента основную часть времени посвящают знакомству с дипломатическими представительствами и иностранными учреждениями в Республике, тем самым облегчая миссию правительственных внешнеполитических ведомств.
 
Конституция, несмотря на наличие ограничений, оставляет определенный простор для деятельности высшего законодательного органа на этапе его становления и самоутверждения. Многое зависит от условий, режима и регламента работы Парламента, усилий самих депутатов, это необходимо, чтобы пока не поздно пресечь всякую возможность установления аппаратного диктата в Парламенте. Создание внутрипарламентской обстановки, способствующей поддержке депутатов, их профессиональному росту, — главное условие качественного улучшения всей деятельности Парламента.