4.3. Президенту нужен работающий парламент

Третий Парламент после пяти месяцев работы ушел на каникулы. Но несмотря на краткий срок, им накоплен опыт, который вселяет сдержанный оптимизм. В период и после выборов парламента довольно живучи были мнения о том, что законодательный орган республики составлен по «списку» из представителей властной и околовластной среды, что в нем «внеписочные» депутаты составляют не более 15-20 процентов партийных групп и демократической оппозиции. Указывали также на чрезмерную ограниченность функции Парламента и на его неравную роль в системе ветвей государственной власти. В печати и в заявлениях некоторых общественных организаций промелькнул даже вопрос: нужен ли такой Парламент? Эти сомнения были небезосновательными. Однако первая сессия показала, что депутатский корпус может работать и служить для пользы общества и реформ в этих кризисных условиях. Видимо, два фактора сыграли в этом свою роль: депутаты в большинстве своем сознают свою ответственность, а председатели палат оказались довольно компетентными организаторами, хотя аппаратная их выучка заметна. Возможно, и этот опыт нужен в определенных пределах.

I
 
Обстановка перед началом работы Парламента была сложной не только в экономической и социально-политической сферах общества. Немало было и собственно парламентских проблем. Казахстанскому Парламенту явно не повезло — в течении двух лет (1993-1995 гг.) он дважды, к сожалению, с подачи руководящих должностных лиц республики получил распространение в печати мнение о том, что Президент и Правительство законодательствуют лучше, чем распущенные Верховные Советы. В высших эшелонах исполнительной власти стало утверждаться мнение об эффективности беспарламентского существования. И ныне есть реальная опасность роспуска нового Парламента. Новая Конституции установила, что Президент может распустить Парламент в следующих случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение премьер-министра, политического кризиса, возникшего в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или законодательной и другими ветвями государственной власти (статья 63). Эти основания для роспуска Парламента из-за расплывчатости ряда формулировок Основного Закона могут быть истолкованы по-разному, в том числе и расширительно.
 
Полномочия и функции Парламента стали намного уже, чем было раньше. По ранее действовавшей Конституции, Верховный Совет являлся «единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан» (статья 62). Теперь, по новой Конституции, парламент является «высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (статья 49). Различие в определениях правового статуса прежнего и настоящего Парламентов очевидно. Оно состоит, во первых, в том, что действующий ныне Парламент не является единственным законодательным органом в Республике. Наряду с ним по определенному кругу вопросов, изъятых из ведения Парламента, могут издавать законы и Президент, и Правительство (п.З статьи 61). Кроме того, Парламент может делегировать Президенту по его просьбе право издавать законы и по тем вопросам, которые относятся к исключительной компетенции самого Парламента {п. 4 статьи 53). Конституция наделяет также Президента правом издавать указ, имеющий силу закона, если Парламент не рассмотрит в течение месяца объявленный Президентом приоритетным проект закона (п. 2 статьи 61).
 
Моделирование идеи создания сильной Президентской власти и ее конституционной конструкции привело к расширению полномочий исполнительной ветви власти и к «стеснению» законодательной. Представляется, что это не соответствовало в достаточной мере той ситуации и условия, которыми пересмотр полномочий обусловливался. По Конституции, Парламент не осуществляет контроля за исполнением законов и исполнительными органами вообще. Такое положение не может не сказаться отрицательно на демократической системе, объединяющей власть и общество. Естественно наше желание видеть в казахстанском Парламенте одну из сильных ветвей государственной власти, работающую в контакте с остальными над общими задачами. А эти задачи настолько сложны, что и их не решить без Парламента, эффективно работающего в тесном контакте, в первую очередь с Президентом.
 
II
 
Двухпалатный парламент породил немало дополнительных проблем процедурного и функционального порядка. Среди них не последними были вопросы о месте и роли каждой из палат в законотворчестве. Сенат считал, что ему принадлежит последнее слово, и поэтому ставку делал на большую ответственность. В свою очередь мажилис же, напротив, считал, что все начинается с него, ему принадлежит первое слово, а значит, и решающее место во всей цепи законотворческой деятельности. В первые три месяца верхняя палата показывала характер, почти все проекты законов, одобренные нижней, возвращались на доработку. Потребовалось создание не одной согласовательной комиссии. А затем обе палаты показали «зубы» Правительству, заявив, что оно вносит в Парламент сплошь и рядом сырые и серые проекты. Правительство в свою очередь пыталось оказать давление на Парламент, направив на отдельные заседания палат «мощных толкачей» в лице до двух вице-премьеров и министров. Кульминацией явилось отклонение обеими палатами проекта о пенсионном законодательстве. Правительство пошло на крайнюю меру, поставив вопрос о доверии себе как условие принятия этого закона. Потребовалось вмешательство Президента, чтобы как-то смягчить обострившиеся взаимоотношения ветвей власти. Он признал, что «в Парламент часто представлялись проекты не просто не проработанные, но противоречащие друг другу».
 
Большинство из 35 законов, принятых Парламентом на первой сессии, приходится на последние два месяца его работы. Несомненна полезность начальных сдвигов в деятельности законодательного органа. Вместе с тем мне хотелось бы предупредить, что излишняя оперативность в принятии законов может превратиться в искусственный компромисс между ветвями власти, между палатами за счет качества актов.
 
Такое опасение имеет под собой почву. Важные законы одобренные и принятые обеими палатами, — «Об общественных объединениях» и «О политических партиях — страдают явной неполнотой, односторонностью норм. Укажем здесь только на некоторые из них. Так, общественные объединения разнохарактерные и многочисленные, начиная от клуба обывателей до республиканского общественного движения, все они сведены к единому виду и шаблону по части регулирования. Создается впечатление, что государство питает ко всем им одинаковый интерес. Оно выступает в этих законах в основном как орган, запрещающий и надзиравший. А между тем государство, не опирающееся и на конструктивные общественные объединения, рискует остаться «голым королем». Роль Министерства юстиции в решении правовых проблем общественных объединений и обеспечении в них законности сведена к нулю. Оно только регистрирует.
 
Определенной накладкой явилось еще одно обстоятельство. Оно связано с тем, что в Республике нормативно-правовые акты высокого ранга принимаются несколькими органами — Парламентом, Президентом и Правительством, и остаются неопределенными право, регулятивные функции и место в правовом пространстве каждого из них. Важно, не только разграничение вопросов и круга общественных правоотношений, регулируемых законами и подзаконными актами. Не менее важно определение срезов и уровней этих вопросов и отношении, подлежащих регулятивной компетенции высших органов Республики. Трудноразрешимыми эти задачи были и для Верховных Советов предыдущих созывов, хотя был накоплен ими некоторый опыт. Судя по тому, какие проекты вносятся Правительством в Парламент, с сожалением приходится констатировать, что исполнительная власть не имеет более или менее ясного представления о предметах законов и подзаконных актов и не различает «законного» от «подзаконного». Об этом свидетельствуют акты, ставшие теперь законами, «Об экспортном контроле вооружений, военной техники и продукции двойного назначения», «о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера». Нельзя сказать, что эти вопросы, а также находящийся на рассмотрении проект о пожарной безопасности, уже принятый другой закон о дорожной безопасности не важны. Но они не той серии, которой сегодня должен быть озабочен Парламент, Если строго подойти, они даже не являются объектами регулирования посредством указов Президента. Это дело Правительства.
 
Сегодня для всех ветвей государственной власти и их структур нет задач более важных и актуальных, чем задачи экономические и социальные, решительная борьба с преступностью и коррупцией. Если с этих позиций подходить к итогам пятимесячной деятельности парламента, то можно сделать неутешительный вывод о том, что она в основном проходила в стороне от проблем и вопросов, особенно остро волнующих общество и население. В числе первых десяти законопроектов, предложенных Правительством не было ни одного, посвященного экономическим проблемам.
 
Как мы видим, этап становления двухпалатного казахстанского парламента был трудным. Вместе с тем можно сказать, что заложен позитивный задел для дальнейшей его деятельности. В перспективе многое зависит от условий и режима организации работы самого Парламента, его палат и депутатов.
 
III
 
Принципиальным и далеко не простым является вопрос о наделении Парламента контрольной функцией. Его надо ставить хотя бы в ретроспективном плане. Без такой функции Парламент вряд ли будет в состоянии выполнять свою конституционную роль высшего представительного органа Республики.
 
Парламент ныне осуществляет только законодательные функции. Даже такая сугубо «коронная» парламентская функция в демократическом государстве, как осуществление контроля за исполнением законов о республиканском бюджете, не входит в его конституционные полномочия. Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета по существу создается при Президенте, который назначает и его председателя, а задача Парламента сводится к назначению четырех его членов по два члена от каждой палаты и к утверждению отчетов Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета, которые не надзираются и тем более не контролируются им. Здесь одно из слабых мест казахстанского Парламента.
 
Разумеется, сама по себе законодательная деятельность — сложнейшая область. Она потребует от Парламента и каждого депутата организованности и вдумчивого подхода. Принятие законов «сходу», тем более «штамповка» и, что еще хуже, под давлением извне, непременно ведет к деградации законодательной власти. На этой почве расцветут открыто или скрыто лоббирование и различные формы стяжательства среди депутатов.
 
Сложность законодательной деятельности состоит еще в том, что она включает две составные части, органически связанные между собой. Это собственно законодательная власть и законотворчество. Парламент олицетворяет законодательную впасть, которая предполагает не только принятие законов, а главное — употребление и использование власти для создания и обеспечения условий, для принятия адекватно отражающих жизненные интересы актов. Это можно выполнить только тогда, когда депутаты и Парламент в целом обладают возможностями и полномочиями изучать и анализировать жизненные сферы, составляющие поле действия законов, не в качестве сторонних наблюдателей, а как носителей государственной власти, с вытекающими отсюда властными последствиями. Принятие закона есть материализованная форма законодательной власти. Цикл законодательной власти Парламента непрерывен. Он завершается с принятием закона и в то же время с него и начинается.
 
Действующая Конституция Республики законодательную функцию Парламента сводит почти исключительно к принятию законов. Почему и как это произошло — сознательно или по недоразумению — не входит в задачу моей статьи. Надо повиноваться конституционному предписанию, исходить из него и выполнять его, пока не произойдет новая конституционная реформа. Между тем есть над чем подумать, как сделать Парламент более или менее «работающим» на благо общества и демократических реформ. Выскажу некоторые соображения.
 
1. По новой Конституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, предельно сужен. Ими являются депутаты Парламента и Правительство Республики (п. 1 статьи 61). Ответственность Правительства в законопроектной работе намного возрастает. Это правоверно. Вместе с тем существует реальная опасность того, что оно, располагая разветвленным аппаратом, может диктовать и навязывать Парламенту свое видение законопроектных проблем. Со временем это может перерасти в монополию Правительства и оттирание Парламента на второй план в этой сфере деятельности. Случилось же однажды в мажилисе, когда один из заместителей премьер-министра заявил, что депутаты по своему уровню, состоянию, не способны работать над проектами. Это, конечно, абсурд, но за ним лежит умаление роли депутатов и Парламента в целом. На все это ответом может стать усиленная работа депутатов и комитетов над реализацией законодательной инициативы палат. Тут формы могут быть самые разные, в этом числе договорные и заказные. При этом достигается двоякая цель: с одной стороны, создается возможность избрать предметом регулирования наиболее важные жизненные явления, а с другой стороны, воссоздается имидж Парламента как законодательного органа Республики.
 
2. Реализация депутатами права на законодательную инициативу предполагает обдуманный выбор приоритетного объекта, подлежащего регулированию, более ясное представление о преследуемой при этом цели и способах ее осуществления, а также прогностические расчеты о последствиях принятия такого правового акта и многое другое. Депутатам нынешнего созыва, среди которого очень мало «бывших» и имеющих опыт в таком деле, нужна серьезная, систематическая, в том числе организационная, подмога. Кроме обычного консультативно-исполнительского и технического аппарата, помогающего им, мне представляется, что при каждой палате должна быть создана группа высококвалифицированных юристов и политиков, как бы составляющих «мозговой центр» Парламента. Она тем более важна и нужна на данном этапе, когда еще не сложились и не скоро появятся парламентские структуры, способные воссоздавать и выдавать нормативные модели по законодательным идеям депутатов.
 
3. Системно и достаточно корректно палатам следует заслушивать отчеты членов Правительства по конкретным и актуальным вопросам их деятельности и избегать в итоге, по возможности, общих Формулировок вроде «принять к сведению» или «ограничиться обсуждением», которые всегда оставляют чувство не достаточной подготовленности депутатской аудитории.
 
4. Многое зависит от создания условий и нормальной творческой обстановки, с тем, чтобы депутаты могли вносить зрелые предложения и обсуждать их при необходимости непосредственно на пленарных заседаниях палаты, не загоняя их для «проработки» на бюро палаты, решение которого может взять верх над депутатской инициативой.
 
5. В практике парламентаризма не только Казахстана, но и государств СНГ весьма слабой и неотработанной остается связь между правом законодательной инициативы, которым обладают субъекты, определенные законом, и правом инициативного законодательства, которым обладают население и органы, отдельные граждане и их объединения. Эта связь составляет ключевую роль в отношениях депутатов и избирателей, является источником и фактором формирования законопроектов и их жизненной ценности. Законодательные предложения, идущие снизу, должны поощряться, они должны стать одним из каналов, могущих влиять на законотворчество. В демократических государствах хорошо отработан механизм этой связи и организационно оформлен. И нашему Парламенту следует учесть этот оправдавший и многообещающий опыт.
 
На переходном этапе, сопряженном с экономическим кризисом, разгулом преступности и коррупции, нужна сильная Президентская власть. Она никогда не будет сильной и авторитетной без эффективно работающего Парламента. Она будет представляться сильной только в представлениях льстивого окружения Президента. Лучшие законы — не те, которые «куются» в недрах аппаратной «кузницы», а те, которые рождаются и принимаются в Парламенте, ибо в нем есть народное представительство. Казахстанский Парламент, испытавший столько мук на этапе становления, должен обрести достойный себя имидж. Он должен быть равноправным партнером в системе государственной власти. Парламент нуждается в определенной реформе внутренней организации его деятельности, и не только. Наделение его, в частности, контрольными функциями становится необходимостью. Полезно было бы подумать и об увеличении числа депутатов мажилиса, скажем, на треть и кооптировать эту часть за счет представителей научных, творческих организаций. Это будет способствовать усилению законотворческого потенциала Парламента. Поэтому вопросу можно было бы принять специальный конституционный закон. В этой части опыт Верховного Совета Казахской ССР последнего созыва не утратил своей ценности.

 

 

загрузка...