Главная   »   Инвестиционное право Республики Казахстан. С.П. Мороз   »   5.2 Государство как субъект инвестиционных отношений


 5.2 Государство как субъект инвестиционных отношений

Государство, регулируя инвестиционные отношения, использует различные формы и методы воздействия на поведение субъектов инвестиционной деятельности, и может выступать как собственник в отношении объектов государственной собственности и как регулятор инвестиционных отношений по поводу объектов, не находящихся в государственной собственности. Как правило, в первом случае речь идет о государственном управлении, во втором, - о государственном регулировании инвестиционных отношений.
 
Государственное управление - это правовой институт, непосредственно связанный с институтом государственной собственности, потому что управление как таковое представляет собой не что иное, как способ выражения отношений собственности. Государственное управление объектами государственной собственности реализуется посредством взаимодействия субъектов управления - соответствующих государственных органов и юридических и физических лиц. В частности, в системе общественных отношений по управлению недрами с одной стороны выступают недропользователи (физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательством правом на проведение операций по недропользованию); а с другой - соответствующие органы государственного управления (министерства, комитеты и т.д.). При этом, общественные отношения, складывающиеся между указанными субъектами, могут быть как вертикальными управленческими правоотношениями, целиком и полностью построенными на власти и подчинении (например, отношения в области охраны недр и окружающей природной среды), так и горизонтальными общественными отношениями, в которых нет какого-либо подчинения (например, договорные правоотношения).

 

В процессе использования недр возникает две группы правоотношений: во-первых, отношения собственности на недра земли, находящейся в пределах РК; во-вторых, отношения по владению и пользованию недрами. Правовые нормы, регулирующие отношения собственности на недра, образуют институт государственной собственности на недра. В свою очередь, правовые нормы, регулирующие отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории, предоставленные недропользователю в соответствии с порядком, установленным законом, в своей совокупности создают особый правовой институт - институт недропользования. Институт государственной собственности на недра - это институт публичного права, а институт недропользования - это институт частного права (хотя, конечно, не следует забывать о том, что не всегда возможно установить четкую грань между частным и публичным правом, и в этом случае могут появиться особые частно-публичные образования).
 
С точки зрения Н.Б. Мухитдинова, для управления, прежде всего, характерно осуществление властных функций, когда, соответствующие государственные органы посредством предоставляемых им полномочий направляют деятельность предприятий, учреждений, граждан в русло, необходимое обществу; поэтому управленческие отношения иногда называют властеотношениями [109, с. 152]. По мнению, P.O. Халфиной, четкое разграничение иерархических и горизонтальных систем во всех отраслях деятельности имеет существенное значение, в праве разработаны специфические формы, адекватные для каждой из этих систем, эти формы обеспечивают и их взаимосвязь [514, с. 59]. Вследствие чего управление - это не только бездействие, но и взаимодействие, взаимопомощь участников (субъектов) правоотношений данного вида.
 
Управление недрами как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов сталкивается с множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных [44, с. 70]. Так, к числу общих задач можно отнести - задачи укрепления законности в области отношений по недропользованию, частными можно признать задачи по обеспечению соблюдения соответствующими исполнительными органами или конкретными недропользователями установленного законодательством порядка пользования недрами. Среди главных задач государственного управления можно назвать задачи по регулированию отношений недропользования в целях обеспечения защиты интересов РК и ее природных ресурсов; второстепенными можно признать задачи по проведению государственной регистрации контрактов на недропользование. Задачи государственного управления недрами формулируются не только в специальном законодательстве о недрах и недропользовании, но и в других актах, в первую очередь в подзаконных актах, определяющих основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования и охраны недр.
 
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, динамизм государственного управления отражает адаптивность государства в целом к меняющимся условиям общественного развития [515, с. 69]. В связи с коренными преобразованиями, происходящими в стране, изменились и характер, и содержание разнообразнейших функций государственного управления недрами. При этом одни функции управления исчезают, а на их место появляются новые, более точно отражающие объективные законы развития рыночной экономики.
 
В частности, ранее для обеспечения более эффективного использования природных ресурсов и увеличения притока иностранного и отечественного капитала в недропользование, на Агентство по инвестициям были возложены функции рабочего органа Правительства по лицензированию недропользования и установлено, что Агентство по инвестициям является единственным компетентным органом Правительства по подготовке и заключению контрактов с недропользователями (подрядчиками), получившими право в соответствии с законодательством осуществлять операции по недропользованию, за исключением общераспространенных полезных ископаемых [516]. Далее в результате реорганизации системы государственных органов, эти функции и полномочия, а также функции и полномочия в области геологии и охраны недр, возложенные ранее на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РК, были переданы Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК, реорганизованнному в соответствии с Указом Президента РК от 13 декабря 2000 г. [251]. Впоследствии согласно Указу Президента РК «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» от 29 сентября 2004 г. Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК было реорганизовано с передачей его контрольно-надзорных функций по охране недр Министерству охраны окружающей среды РК [517]. Мы не считаем это правильным, потому что в очередной раз искусственным образом разделены вопросы правовой охраны недр и их использования. Такой опыт в истории нашего государства уже был и, в конечном счете, в 2000 г. от него отказались, однако опять во главу угла положены не публичные (общественные) интересы, а узковедомственные интересы отдельных министерств. На практике это приведет к тому, что положение инвесторов-недропользователей ухудшится: вместо одного компетентного (уполномоченного) органа в сфере недропользования теперь их два - Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК и Министерство охраны окружающей среды РК. При этом вопросы использования недр отнесены к компетенции Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, вопросы охраны недр - к компетенции Министерства охраны окружающей среды РК; а функции по организации подготовки энергетических организаций к работе в осенне-зимний период (за исключением координации деятельности национальных компаний) - местным исполнительным органам. Трудно согласиться с тем, что это оправданно и целесообразно, скорее всего, со временем это положение будет изменено.
 
Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК является центральным исполнительным органом РК, основной задачей которого является обеспечение устойчивого развития экономики РК, и осуществляет следующие функции в сфере недропользования: представляет интересы государства в соглашениях о разделе продукции в области недропользования; проводит анализ движения потоков иностранных и отечественных инвестиций по вопросам недропользования, изучает и обобщает мировой опыт их привлечения и стимулирования; разрабатывает предложения, направленные на улучшение инвестиционного климата Республики Казахстан, в том числе по совершенствованию законодательства Республики Казахстан, а также по развитию международного инвестиционного сотрудничества; разрабатывает перечень месторождений и территорий для предоставления прав на проведение операций по недропользованию; организует конкурсы инвестиционных программ и проводит прямые переговоры по предоставлению прав на проведение операций по недропользованию; проводит переговоры по условиям контрактов, организует экспертизу проектов контрактов и заключает контракты на недропользование; регистрирует договоры залога права недропользования [518].
 
Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК был образован в 2004 г. в результате реорганизации министерства и упразднения Комитета геологии и охраны недр, который осуществлял контрольно-надзорные функции в области охраны недр [519], переданные Комитету природоохранного контроля Министерства охраны окружающей среды РК. Комитет геологии и недропользования является ведомством Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользованием [520].
 
Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК (в том числе, Комитет геологии и недропользования) и его территориальные органы образуют систему органов специального государственного управления недрами. Наряду с этим, в компетенцию органов специального управления недрами входят вопросы, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности в сфере недропользования. Мы уже говорили о том, что был опыт передачи в ведение одного государственного органа (Агентства по инвестициям) вопросов регулирования и инвестиционной деятельности в области недропользования, но это не привело к позитивному результату: государственное регулирование не может быть эффективным, если оно не является целостным в рамках одной, четко определенной области; искусственный разрыв полномочий с переадресацией их органам различной ведомственной подчиненности не может быть признан целесообразным. Например, постановлением Правительства РК от 14 ноября 2002 г. было поручено Министерству индустрии и торговли РК проводить мониторинг исполнения заключенных контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций, соглашений о разделе продукции на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории РК. При этом Правительство РК обязало Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК в установленном законодательством порядке обеспечить предоставление Министерству индустрии и торговли РК: необходимой информации по исполнению заключенных контрактов на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории Казахстана; проектов заключаемых контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций для предварительного согласования на предмет соблюдения в указанных контрактах в качестве обязательного условия привлечение товаров работ и услуг отечественных производителей [502].
 
Для обеспечения рационального и комплексного использования недр государством определяются единые для всех субъектов правила заключения, исполнения и расторжения контрактов на недропользование, устанавливаются обязанности и закрепляются права недропользователей, а также предоставляются гарантии защиты прав недропользователей. Как справедливо отмечается М.Т. Баймахановым, все функции государственных органов оказываются охваченными разными звеньями единой правовой системы, вершину которой составляют конституция и примыкающие к ней конституционные законы, а нижестоящие звенья обеспечивают детализацию и конкретизацию их положений, благодаря чему соблюдается единообразный подход к закреплению функций государственных органов и регулированию в масштабе страны [521, с. 45].
 
В то же время законы рынка диктуют новые подходы к определению сущности и пределов государственного управления, к изменению соотношения «государственное управление - государственное регулирование» в пользу последнего. В сфере пользования недрами, с точки зрения М.К. Сулейменова, Е.Б. Жусупова, Г.Т. Утегеновой, это проявилось в появлении новой конструкции «права недропользования» как вещного права, аналогичного другим вещным правам, таким как право собственности, хозяйственное ведение, землепользование, и это право получило развернутое закрепление в законодательстве РК [56, с. 489]. И.У. Жанайдаров указывает, что право собственности у недропользователя может возникнуть только с момента, когда разработанные (добытые) полезные ископаемые превратятся в минеральное сырье или техногенные минеральные образования [522, с. 16]; в этом состоит одна из характерных особенностей права собственности на недра как вещного права.
 
Специфика участия государства в гражданских правоотношениях, по мнению Ю.В. Романец, проявляется в двух аспектах: во-первых, в силу того, что государство должно обеспечивать определенные потребности всего общества, необходим правовой механизм, позволяющий ему планировать свое участие в гражданских обязательствах и добиваться выполнения этих планов; во-вторых, поскольку государственная собственность создается на публичные средства и используется на публичные цели, необходим особый контроль за ее созданием и использованием; иными словами, в правовом регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, должно быть четко выражено публичное начало, обеспечивающее надлежащее выполнение тех задач, которые возложены на государство [523, с. 14-15]. Вместе с тем считаем неверным утверждение о сохранении публичных начал в регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, наоборот регулирование гражданских отношений, в том числе складывающихся по поводу объектов государственной собственности, должны строится только на частноправовых началах.
 
В этой связи следует согласиться с мнением М.К. Сулейменова о том, что, имея участие в уставном капитале юридических лиц, государство выступает как субъект частного права, но при этом государство сохраняет осуществление своих публичных функций, направленных на защиту государственных и социальных интересов, правомерных интересов граждан и юридических лиц; главная задача при решении проблемы участия государства в уставном капитале юридических лиц - это четкое концептуально обоснованное разграничение частно-правовых и публично-правовых методов правового регулирования этих сложных комплексных отношений [524, с. 101-102]. Поэтому необходимо в ближайшее время в законодательном плане разрешить проблему участия государства в коммерческих и некоммерческих юридических лицах.
 
В результате проведенной реорганизации системы государственного управления [525] центральным исполнительным органом в области государственной поддержки инвестиций стало Министерство индустрии и торговли РК. В качестве стратегических функций министерства в этой сфере выступают: работа по реализации мер, направленных на улучшение инвестиционного климата РК; обеспечение оценки эффективности мер государственной поддержки и уровня инвестиций частного сектора; разработка и координация реализации государственной политики по стимулированию инвестиционной активности частного сектора и улучшению инвестиционного климата в Республике Казахстан; координация деятельности государственных органов по совершенствованию инвестиционного климата в части развития международного сотрудничества по вопросам взаимной защиты и поощрения инвестиций, а также определение перечня приоритетных видов деятельности для предоставления инвестиционных преференций; разработка мер по осуществлению государственного контроля за исполнением инвестиционных обязательств [526].
 
Комитет по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК является ведомством министерства, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию в области государственной поддержки инвестиций в РК. Первоначально в соответствии с постановлением Правительства РК от 18 ноября 2002 г. закреплялся довольно обширный перечень основных задач Комитета по инвестициям, а именно: содействие привлечению инвестиций в экономику РК; разработка и реализация мер по улучшению инвестиционного климата в стране; координация деятельности государственных органов по работе с инвесторами; обеспечение деятельности Совета иностранных инвесторов; содействие привлечению финансовых ресурсов для реализации государственных программ, приоритетных проектов; создание эффективной системы взаимодействия с инвесторами, содействие в обеспечении соблюдения гарантий, установленных законодательством РК, а также в защите законных прав и интересов инвесторов [527]. Однако согласно действующему Положению о Комитете по инвестициям, утвержденному постановлением Правительства РК от 26 ноября 2004 г. в качестве основных задач Комитета по инвестициям названы только две: 1) оказание мер государственной поддержки инвестиций путем заключения контрактов; и 2) привлечение крупных иностранных компаний в несырьевой сектор экономики Республики Казахстан [526]. По сути дела это даже не основные задачи, а основные направления деятельности Комитета по инвестициям, наиболее важные и приоритетные на сегодняшний день.
 
Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие особенности регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления инвестиционной деятельности. Государственное регулирование инвестиционных отношений представляет собой институт инвестиционного права, который можно условно разделить на две составные части: прямое государственное регулирование - осуществляемое в сфере государственных инвестиций; в сфере недропользования и других видов природопользования; в сфере приватизации объектов государственной собственности; и т.д. Вторая составляющая -это косвенное регулирование инвестиционных процессов в стране, включающее обеспечение государством гарантий прав инвесторов, защиты инвестиций и оказание государственной поддержки инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики (путем предоставления инвестиционных налоговых преференций, освобождения от обложения таможенными пошлинами, предоставления государственных натурных грантов). Соответственно, прямое государственное регулирование реализуется посредством административных мер и способов воздействия, тогда как косвенное регулирование предполагает преимущественное применение экономических мер стимулирующего характера.
 
Вместе с тем, развитие косвенного регулирования не должно означать полного отказа государства от участия в инвестиционной деятельности. Мировая практика свидетельствует в пользу вмешательства государства в экономические проблемы: во Франции, например, как отмечает А.М. Запорожец, осуществляется стратегический анализ рыночной экономики, и государство во всех необходимых случаях вносит коррективы в планы деятельности компаний и корпораций [528, с. 101]. По существу, аналогичным образом складывается практика и в других странах. В послевоенный период в развитых странах наблюдалось резкое усиление президентской власти, концентрация функций в руках главы государства, происходил рост государственного аппарата за счет увеличения числа министерств и центральных ведомств (Н.С. Крылова приводит следующие данные: в 1963 г. в Англии насчитывалось 42 министерства и около 60 ведомств, что неизбежно привело к необходимости сокращения аппарата и в 1970 г. число министерств уменьшилось до 14 [529, с. 184-221]). В свою очередь, зарубежные ученые указывают, что даже в США, бастионе свободной коммерции, современный уровень развития экономики не может быть объяснен исключительно действием рыночных законов, в большей степени это является следствием проведения государственной политики, направленной на оказание государственной поддержки развитию бизнеса (в том числе, малого и среднего бизнеса) как на федеральном уровне, так и на уровне штатов [459, с. 442]. Поэтому можно говорить об объективной обусловленности государственного регулирования экономических отношений, что в полной мере проявляется и в инвестиционной сфере.
 
В современных условиях специфика участия государства в инвестиционных отношениях проявляется в том, что государство как субъект оказывает воздействие на инвестиционные отношения посредством их публично-правового урегулирования (напрямую управляя государственными инвестициями) и частно-правового урегулирования (участвуя в договорных (гражданско-правовых) отношениях). При этом можно в сфере публично-правового регулирования выделить прямое (централизованное, административное) воздействие и непрямое (в первую очередь, стимулирующее) воздействие. Следовательно, существуют два основных способа воздействия на инвестиционные отношения - частно-правовой (диспозитивный) и публично-правовой (императивный).
 
В частности, одним из направлений государственного регулирования инвестиций выступает разработка, принятие и реализация республиканских и местных бюджетных инвестиционных проектов (программ). Бюджетные инвестиции осуществляются посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов и бюджетных инвестиционных программ, а также посредством участия в формировании и увеличении уставного капитала юридических лиц. По уровню значимости решаемых задач бюджетные инвестиционные проекты (программы) подразделяются на республиканские и местные. Критериями определения республиканских и местных бюджетных инвестиционных проектов (программ) являются: 1) критерий по виду собственности, определяющий бюджетный инвестиционный проект (программу) как республиканский или местный в зависимости от возникающего права собственности (республиканской или коммунальной) на имущество, полученное в результате реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы); 2) критерий по получателям выгод, определяющий бюджетный инвестиционный проект (программу) как республиканский, если получателями экономических выгод от реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы) являются субъекты двух и более областей, города республиканского значения, столицы, и как местный, если получателями экономических выгод от реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы) являются субъекты одной области, города республиканского значения, столицы (ст. 47 Бюджетного кодекса). В соответствии с Правилами рассмотрения бюджетных инвестиционных проектов (программ), утвержденными постановлением Правительства РК от 18 марта 2005 г. республиканские бюджетные инвестиционные проекты (программы) реализуются центральными государственными органами и финансируются за счет средств республиканского бюджета; местные бюджетные инвестиционные проекты (программы) реализуются местными исполнительными органами и финансируются за счет средств местного бюджета [530].
 
В Российской Федерации регулирование инвестиционных отношений осуществляется на схожих началах: в составе Федерального Бюджета формируется Бюджет развития, формируемый в составе капитальных расходов Федерального Бюджета и используемый для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов; разрабатываются и принимаются федеральные и региональные инвестиционные программы (например, Федеральная адресная инвестиционная программа) [411, с. 62-64]. При этом достаточное распространение получила практика направления государственных (бюджетных) инвестиций не только для инвестирования государственных учреждений и организаций, но и для инвестирования частных лиц. Так, Указом Президента РФ «О частных инвестициях в Российской Федерации» от 17 сентября 1994 г. [531] предусмотрено, что инвестор, победивший на конкурсе инвестиционного проекта, вправе по своему выбору определить различные формы участия государства в финансовом обеспечении представленного им проекта.
 
В соответствии с бюджетным законодательством РФ, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества указанных лиц [532, ст. 80]. Условиями выделения денежных средств являются: 1) более высокий относительно других инвестиционных проектов уровень отдачи в федеральный бюджет; 2) наличие у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20 процентов полного объема финансирования инвестиционного проекта, а по крупным инвестиционным проектам (не менее 50 миллионов долларов США) - не менее 10 процентов указанного объема; 3) диверсификация риска государства с частным капиталом (наличие частных соинвесторов и кредиторов, готовых предоставить средства; 4) наличие у инвестора собственных средств, не покрытых государственной гарантией. Формами государственной поддержки при реализации инвестиционных проектов выступают: предоставление средств федерального бюджета на возвратной основе на срок не более 24 месяцев; предоставление государственных инвестиционных ресурсов на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ; предоставление государственных гарантий по возмещению за счет средств федерального бюджета части вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по вине инвестора [533]. В качестве отличительных особенностей можно назвать следующие: в России государственная поддержка частных инвестиций осуществляется путем выделения денежных средств и предоставления государственных гарантий частным лицам (инвесторам). Тогда как в РК предоставление инвестиционных преференций инвесторам, заключившим контракт с Комитетом по инвестициям, не предполагает предоставления денежных средств из республиканского бюджета или предоставление государственных гарантий.
 
Также представляет интерес тот факт, что Федеральный Закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. предусматривает создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений и прямое участие государства в этой деятельности. Капитальные вложения определяются как инвестиции в основные средства, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы, и другие затраты [410]. Вместе с тем, этим законодательным актом не устанавливается система льгот для стимулирования данного вида инвестиционной деятельности, хотя и устанавливается обязательность проведения экспертизы всех инвестиционных проектов независимо от источников финансирования и форм собственности объектов капитальных вложений.
 
В противоположность этому, в РК устанавливается предоставление инвестиционных преференций, но при соблюдении трех условий: соответствия предполагаемой инвестиционной деятельности перечню приоритетных видов деятельности; предоставления необходимых документов, подтверждающих наличие у инвестора возможностей для реализации проекта; осуществления инвестиций в фиксированные активы юридического лица, для создания новых, расширения и обновления действующих производств с применением современных технологий (в последнем случае имеет место практически аналогичная формулировка понятию «капитальные вложения», закрепленному в российском законодательстве). Соответственно, используются различные методы стимулирования инвесторов: в РК инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики, предоставляются значительные инвестиционные преференции, не подлежащие возврату по истечении срока договора в случае его надлежащего исполнения и на длительный срок (до 5 лет). Тогда как в РФ выделение денежных средств осуществляется только на возвратной основе и ограничено небольшим периодом времени (не более 24 месяцев); в отношении инвестиций, осуществляемых в форме капиталовложений, хотя законодательством и устанавливается их значимость для развития экономики, но никаких льгот или преференций инвесторам, их осуществляющих, не предусматривается. Считаем это серьезным упущением, потому что теряется основной смысл этого законодательного акта - обеспечить необходимые условия для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капиталовложений.
 
В РФ государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется на трех уровнях: 1) РФ совместно с республиканскими и муниципальными органами разрабатывает и реализует различные программы по развитию экономики; 2) республики в составе федерации на своей территории в пределах своей компетенции устанавливают порядок осуществления инвестиций и обеспечивают их защиту; 3) местные органы власти, самостоятельно, без согласования с вышестоящими органами определяют направления использования инвестиций, осуществляемых за счет местного бюджета и привлеченных кредитов, организуют реализацию инвестиционных проектов. Право принятия решений по инвестициям и условий инвестирования на территории России в объекты федеральной собственности, собственности других республик, а также совместной собственности федерации и других республик определяются на основании специальных межреспубликанских договоров [17, с. 116-121; 43, с. 286-288].
 
Очевидно, что местные исполнительные органы в РФ более свободны в выборе форм и методов инвестирования, чем местные исполнительные органы в РК. Наряду с этим, российские местные исполнительные органы без согласования с вышестоящими органами могут не только определять направления использования инвестиций, но и организовывать реализацию инвестиционных проектов. В противоположность этому, казахстанские местные исполнительные органы предоставляют заявки по бюджетным инвестиционным проектам (программам) в уполномоченный орган по экономическому планированию, который и осуществляет отбор бюджетных инвестиционных проектов (программ) на основании положительных заключений по экономической экспертизе (впоследствии включаемых в перечни приоритетных бюджетных инвестиционных проектов (программ) с началом реализации в первый или второй год планируемого периода). Наряду с этим по бюджетным программам, реализуемым в рамках местного инвестиционного проекта (программы) администратор программ представляет:
 
1) информацию о реализации инвестиционного проекта (программы) с начала использования средств займа и софинансирования по нему, включая исполнение по компонентам инвестиционного проекта (программы) и отчет об освоении средств по компонентам, изложить причину в случае неосвоения средств по инвестиционному проекту (программе), предусмотренных в бюджетной программе за истекший год;
 
2) обоснования и расчеты планируемых расходов по подпрограммам и спецификам бюджетной программы (в разрезе перечня расходов, входящих в специфику); а также дополнительно: 1) обоснование целесообразности реализации бюджетной программы посредством бюджетного кредитования, включая обоснование соответствия бюджетной программы цели, принципам, критериям, направлениям бюджетного кредитования; 2) обоснование потребности в объектах и (или) направлениях бюджетного кредитования; 3) обоснование условий бюджетных кредитов; 4) расчет окупаемости бюджетного кредитования; 5) обоснование размера оплаты услуг поверенных (агентов) в случае их привлечения [534]. Сказанное свидетельствует о том, что местные исполнительные органы РК менее самостоятельны, чем местные исполнительные органы РФ. Полагаем, что чрезмерная централизация и излишнее администрирование в регулировании инвестиционной деятельности сковывают инициативу местных исполнительных органов и не способствует экономическому развитию регионов.
 
Следует отметить, что определенные шаги по совершенствованию прямого государственного регулирования государственными (бюджетными) инвестициями предпринимаются. В частности, Правительство РК намерено повысить и упорядочить требования к подготовке, анализу, экспертизе и отбору бюджетных инвестиционных проектов (программ). На начальном этапе при разработке Программ государственных инвестиций не всегда учитывался такой важный момент, как реальная приоритетность того или иного сектора экономики, который заявлялся в качестве такового. Например, выделенные как приоритетные - государственные услуги общего характера, намного опережали по объемам финансирования более значимые, с нашей точки зрения, секторы, такие как, образование, здравоохранение, социальная помощь и социальное обеспечение, а также общественный порядок и безопасность. Да и сами инвестиционные проекты в сфере государственных услуг (модернизация Казначейства, развитие финансового сектора, заем технической помощи, пилотный проект по регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; регистрация прав на недвижимость и сделок с ней) нельзя назвать более приоритетными, чем государственные проекты технического оснащения органов безопасности, органов внутренних дел; развитие базового образования или реформа в секторе здравоохранения [223].
 
В странах Европы прямое государственное регулирование инвестиций складывается вследствие необходимости оперативного разрешения проблем в бедствующих регионах, обострившихся после первого нефтяного кризиса. Целесообразность государственного вмешательства была обусловлена отсутствием интереса у национальных и иностранных инвесторов по участию в развитии экономики того или иного региона. В результате появились государственные инвестиционные компании, которые создавались для привлечения новых инвесторов в бедствующие регионы, оказания им помощи в расширении, реконструкции существующих и создании новых производств. Первостепенное значение при этом придавалось таким мероприятиям, как: выпуск новых видов продукции; внедрение современных технологий; обновление и рост производства; организация предприятий с совместным участием иностранного капитала; содействие проведению исследований по созданию новых продуктов и разработке новых технологий (безотходных и малоотходных технологий).
 
Создание государственных инвестиционных компаний в разных странах было продиктовано необходимостью государственного стимулирования деятельности инвесторов в регионах, нуждающихся в мерах подобного характера. Например, в США с целью поднятия экономики обширного региона «бедствия», охватывающего территорию семи штатов на юго-востоке страны (долина реки Теннеси), была создана, специальная государственная корпорация - Управление (Администрация) долины Теннеси [535, с. 277-327]. В Бельгии есть региональные инвестиционные компании, выполняющие функции банка развития, а именно: стимулирование создания новых частных компаний, реконструкции и расширения уже существующих; содействие образованию новых государственных компаний; проведение государственной экономической политики в регионах. В Швеции, с учетом низкой эффективности традиционных видов помощи в проблемных регионах, создаются государственные региональные компании, которые оказывают финансовую поддержку, принимая долевое участие в реконверсии предприятий и организаций производства новых товаров, поддерживают предприятия малого и среднего бизнеса. В Нидерландах создано пять государственных компаний регионального развития, они стимулируют развитие собственного потенциала различных регионов и усиление связей между региональной и общенациональной промышленностью, оказывают помощь существующим фирмам, особенно малым и средним, принимают долевое участие в деятельности отдельных фирм [536, с. 21-33].
 
Обобщая сказанное, можно прийти к следующим выводам. Во-первых, без экономического развития регионов невозможно обеспечить реальное экономическое развитие страны в целом. Во-вторых, наряду с развитием государственной поддержки инвестиций, осуществляемым в приоритетных секторах экономики, нужно разработать и принять программы содействия развитию отдельных регионов страны, наиболее нуждающихся в оказании поддержки со стороны государства. В-третьих, необходимо разработать комплекс мероприятий, направленных на преодоление экономической отсталости некоторых регионов нашей страны (в первую очередь, стимулирующего характера).
 
В качестве конкретных мер, способных разрешить сложившуюся ситуацию, можно назвать такие, как: создание государственных инвестиционных компаний; разработка и реализация конкретных программ развития регионов; реализация проектов, направленных на создание (восстановление) отдельных производств; и т.п. Например, План мероприятий по активизации инвестиционной деятельности и улучшению инвестиционного климата в Актюбинской области включает в себя: открытие представительства РГП «Казинвест» в Актюбинской области; назначение ответственных представителей по связям с Советом иностранных инвесторов от Актюбинской области и с МИД РК; обновление перечня инвестиционных проектов области; оказание содействия иностранным инвесторам, действующим на территории области в информационно-юридических услугах; оказание содействия инвесторам по освоению месторождений полезных ископаемых; освещение деятельности инвесторов на территории области в средствах массовой информации [537]; и др. Несмотря на то, что данный перечень запланированных мероприятий довольно внушительный, нужно сказать, что, к сожалению, на практике деятельность местных органов носит в большей степени формальный характер и не приносит ощутимых результатов. Возможно следует увеличить самостоятельность местных исполнительных органов и расширить полномочия региональных представительств Комитета по привлечению инвестиций в региональные и межрегиональные проекты, а не устанавливать новые правила осуществления мониторинга и контроля за деятельностью инвесторов (речь идет о приказе Председателя Комитета по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК «Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля за соблюдением условий контрактов на осуществление инвестиций, предусматривающих инвестиционные преференции» от 9 августа 2005 г. [538], в соответствии с которым был признан утратившим силу приказ Председателя Комитета по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК «Об утверждении Правил осуществления мониторинга и контроля за деятельностью инвесторов» от 26 марта 2003 г. [539]).
 
В сферу государственного регулирования инвестиционных отношений входят отношения, возникающие в процессе государственного заимствования уполномоченными органами РК и негосударственного заимствования резидентами РК, а также в процессе управления государственным и гарантированным государством долгом. Как отмечают К. Садвакасов, А. Сагдиев, государство как никто другой в системе рыночных отношений может воздействовать на динамику и качество развития инвестиционного процесса, причем одним из необходимых инструментов регулирования является активное вовлечение банковских институтов как наиболее мобильных и гибких агентов рыночной экономики, обладающих достаточными финансовыми ресурсами, организационным и интеллектуальным потенциалом; эффективность активного использования возможностей банков показывает опыт развитых западных стран при предоставлении кредитов и займов по государственной линии [381, с. 82-83]. Такие займы и кредиты от международных финансовых организаций, предоставляемые РК, составляют значительную часть всех поступающих в экономику страны иностранных капиталовложений.
 
Действующим законодательством предусматривается порядок участия республиканского бюджета в реализации проектов, софинан-сируемых средствами займов и грантов международных финансовых и экономических организаций и стран-доноров в рамках официальной помощи развитию РК [540]. Софинансирование проектов из республиканского бюджета на возвратной основе осуществляется Министерством финансов РК путем: прямого финансирования конечных заемщиков; предоставления банкам второго уровня целевых кредитов для последующего кредитования ими конечных заемщиков; кредитования конечных заемщиков с определением обслуживающего банка агента. При этом законодательством устанавливается, что в случаях, предусмотренных постановлениями Правительства, софинансирование таких проектов может осуществляться и на безвозвратной основе.
 
Важной составляющей частью государственного регулирования инвестиционных отношений выступает выпуск в обращение государственных ценных бумаг. Так, постановлением от 8 сентября 2004 г. Правительством РК утверждены Правила выпуска, размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных казначейских обязательств РК [541]. Казначейские обязательства являются государственными эмиссионными ценными бумагами, эмитируемыми Министерством финансов РК от лица Правительства РК, выпускаемыми в бездокументарной форме. Перечень видов казначейский обязательств включает в себя: 1) краткосрочные казначейские обязательства; 2) среднесрочные казначейские обязательства; 3) долгосрочные казначейские обязательства; 4) среднесрочные индексированные казначейские обязательства; 5) долгосрочные индексированные казначейские обязательства; 6) долгосрочные сберегательные казначейские обязательства.
 
Если говорить в целом о рынке ценных бумаг, то одним из основных направлений совершенствования государственного регулирования в этой области является формирование системы государственного регулирования фондового рынка, позволяющей обеспечить эффективную защиту прав и охраняемых законом интересов инвесторов. Для реализации этой задачи считаем, необходимо завершить работу по разработке и принять наконец-то Закон РК «О защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг». Следует сказать, что аналогичный Закон был принят в РФ 5 марта 1999 г. [542], с целью обеспечения государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные и ценные бумаги (инвесторов), а также определения порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг на рынке ценных бумаг.
 
Среди специальных международно-правовых механизмов, обеспечивающих право физических и юридических лиц на возмещение убытков, вызванных агрессией и вооруженным вторжением, можно выделить такие, как Компенсационная комиссия ООН и Компенсационный фонд ООН. По мнению И.Н. Крючковой, Компенсационная комиссия и Компенсационный фонд ООН являются единственными и уникальными в рамках всего мирового сообщества учреждениями, созданными для компенсации убытков, являющихся результатом незаконного вторжения и оккупации одним государством территории другого [543, с. 495-496]. Полагаем, что возможности указанных международных институтов несколько ограничены (например, вследствие ограниченности средств бюджета Компенсационного фонда, или в виду того, что Компенсационная комиссия не является постоянно действующим институциональным органом), но целесообразность создания и необходимость функционирования этих международных организаций не вызывает никакого сомнения.
 
Программы защиты прав инвесторов существуют во многих зарубежных странах, но применяемые средства и методы правовой защиты различны. В странах с развитыми фондовыми рынками практикуются такие способы защиты, как создание компенсационных фондов, введение частного страхования, установление специальных схем зашиты коллективных инвестиций, применение индивидуальных методов зашиты и др. В программах защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг принимают непосредственное участие члены фондовых бирж, в США и Гонконге - брокеры, не являющиеся их членами, а в Великобритании и Канаде - саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг [350, с. 162]. Несмотря на существенные отличия во всех случаях профессиональные участники вносят сборы в компенсационный (гарантийный) фонд, создаваемый для покрытия убытков членов фонда, которые не в состоянии самостоятельно возвратить своим клиентам вверенные им деньги или ценные бумаги. Е.А. Шабунина выделяет в качестве отличительной особенности компенсационных фондов то обстоятельство, что они вступают в правоотношение «инвестор - профессиональный участник фондового рынка» на ранней стадии развития конфликта - когда у инвестора только возник реальный ущерб, вызванный неисполнением обязательств со стороны профессионального участника фондового рынка или в случае несостоятельности (банкротства) профессионального участника [544, с. 187]. Е.С. Герасимова указывает, что иногда предусматривается более широкое возмещение, например, в Австралии функционирует программа защиты от невыполнения контракта, в Великобритании - от определенных мошеннических действий [350, с. 162-165]. Общим для всех программ является то, что ни одна из них не защищает инвестиции от обычных рыночных, или так называемых, коммерческих рисков. В связи с этим, О.Э. Лер полагает, что одним из главных факторов, влияющих на процесс выхода ценных бумаг на рынок, продвижение их к инвестору, вторичный оборот, является страхование инвестиций [545, с. 18], поэтому развитие страховой деятельности в этой сфере самым существенным образом отразится на инвестиционной активности населения нашей страны.
 
Одним из таких шагов следует признать создание акционерного общества «Государственная страховая корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» в соответствии с постановлением Правительства РК от 12 мая 2003 г. [546]. Практика создания организаций с участием государства для страхования инвестиций, осуществляемых инвесторами-гражданами этого государства, является широко распространенной за рубежом. В частности, среди подобных организаций достаточно назвать такие, как OPIC (Overseas Private Investment Corporation) в США, ECGD (Export Credits Guarantee Department) в Великобритании, EFIC (Export Finance and Insurance Corporation) в Австралии, Euler Hermes Kreditversicherungs-AG в Германии [547, с. 144].
 
Следует отметить, что наряду с определенными успехами и достижениями в области фондовой деятельности государству все еще не удается реально активизировать фондовый рынок и вовлечь в инвестиционный процесс всех возможных (потенциальных) участников, как эмитентов ценных бумаг, так и инвесторов. В частности, Правительством РК в числе одной из основных объективных причин, негативно повлиявших на развитие казахстанского рынка ценных бумаг, называется глобальный финансовый кризис развивающихся рынков, разразившийся в конце 1997 г. [142]. В России мировой финансовый кризис оказал свое влияние на рынок государственных ценных бумаг, что проявилось в росте процентных ставок по государственным краткосрочным облигациям, снижении ликвидности государственных краткосрочных облигаций и облигаций федерального займа; все это, констатирует В.П. Кураков, в свою очередь, привело к оттоку денежных средств с рынка государственных ценных бумаг на валютный рынок [507, с. 15-16].
 
Хотелось отметить общность проблем, стоящих перед казахстанским и российским рынками ценных бумаг. И одна из них - незначительная представленность ценных бумаг отечественных предприятий на фондовом рынке. В то время как, в развитых странах подобные ценные бумаги составляют основную часть рынка ценных бумаг. В США, например, они составляют на фондовом рынке около 70 процентов. По прогнозам специалистов в 2000 г. оборот ценных бумаг предприятий может составить от 30 до 80 миллиардов долларов США [507, с. 16]. К числу проблем, серьезно ограничивающих конкуренцию на рынке ценных бумаг России и ущемляющих интересы отдельных финансовых организаций, А.Ю. Алимов относит административные барьеры, необоснованные преференции, злоупотребление доминирующим положением органов исполнительной власти [548, с. 368].
 
Зарубежный исследователь развивающихся рынков М. Мобиус полагает, что ключевым моментом для ускоренного развития являются низкие налоги, контролируемые правительственные расходы, стабильная валюта, открытые рынки и нерегулируемые цены (поскольку такие ценовые движения составляют жизненно важный источник информации для экономической системы) [161, с. 67]. Не-отрицая, в целом, предлагаемый комплекс мер по созданию развитой рыночной экономики, не лишним будет напомнить об одном из самых эффективных способов сокращения государственных расходов и высвобождения финансовых ресурсов для частного сектора - о приватизации.
 
Успешный опыт Великобритании в этой области продемонстрировал, что чрезмерный контроль государства над всеми отраслями производства оказывает негативное воздействие на развитие экономики. В частности, до проведения национализации, такие отрасли экономики как, угольная промышленность, сталелитейная промышленность, газоснабжение, производство электроэнергии, телекоммуникации, авиационная промышленность, кораблестроение и др., характеризовались низкой производительностью труда, высокими затратами, высокими ценами, неэффективным использованием ресурсов и некачественным обслуживанием клиентов. По мнению М. Мобиуса, проведенная в Великобритании приватизация улучшила производительность труда в бывших национализированных отраслях и доказала большую важность роли государства как регулятора, а не собственника [161, с. 67-68].
 
Однако приватизация объектов государственной собственности, проведенная в странах - бывших социалистических республиках Советского Союза не была такой успешной и получила нарицательное название «прихватизация». Не случайно среди основных причин инвестиционного кризиса в России С.А. Павлова, Д.Б. Филимонов называют: ошибки в проведении приватизации; отсутствие продуманной промышленной политики, в том числе четкого плана государственного протекционизма; отсутствие единой концепции конверсии; и др. [549, с. 105]. Н.Н. Жансеитов подводя итоги начальных этапов приватизации в Казахстане, делает вывод о том, что этот процесс пошел не по пути становления комплекса рыночных механизмов и появления институтов, способствующих эффективного функционированию негосударственного сектора, и привел к разбазариванию приватизируемого имущества и продаже его за бесценок [550, с. 127.].
 
Все это свидетельствует о том, что нельзя слепо копировать опыт развитых государств, необходимо избежать ошибок, совершенных многими развивающимися странами, некогда являвшимися примером для подражания (например, Аргентина, страны Юго-Восточной Азии), нужно, основываясь на зарубежном опыте и учитывая объективные экономические закономерности общественного развития, выработать свои концептуальные подходы к теории экономического развития, и создать свою экономическую модель, а не американскую, германскую или французскую.
 
В подтверждение сказанному - фондовый рынок России, противоречивость которого, с точки зрения В.П. Куракова, обусловлена тем, что существовало негласное соперничество между двумя точками зрения, а именно Министерства финансов и Центрального банка России, которые соответственно ориентировались на американскую и германскую модели фондового рынка [507, с. 3-5], хотя различия между ними существенные. Так, в США основным видом ценных бумаг выступают именные сертификаты акций, отличающиеся от других видов ценных бумаг тем, что передача права собственности на акции осуществляется путем бухгалтерских записей; основным видом германской модели фондового рынка являются акции на предъявителя, имеющие купоны, предоставляющие право на получение дивидендов. К числу преимуществ германской системы можно отнести то, что передача права собственности на акции является простой формальностью. Наряду с этим, следует особо подчеркнуть, что любая из известных моделей фондового рынка имеет как достоинства, так и недостатки, что необходимо учитывать при формировании собственной модели рынка ценных бумаг.
 
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без повышения инвестиционной активности в стране. В свою очередь инвестиционную активность можно обеспечить только при условии формирования привлекательного инвестиционного климата, как для иностранных, так и для национальных инвесторов. В инвестиционной сфере получили законодательное закрепление гарантии правовой защиты деятельности инвесторов: иностранным и национальным инвесторам в равной степени предоставляется полная и безусловная защита прав и интересов, которая обеспечивается Конституцией РК, Законом об инвестициях и иными нормативными правовыми актами республики, а также международными договорами, ратифицированными РК (ст. 4 Закона РК об инвестициях).
 
Говоря о роли государства в условиях «свободного рынка», Ю.Г. Басин, М.К. Сулейменов, Е.Б. Жусупов подчеркивают, что сейчас государство ищет новые формы развития рыночных отношений, повышения инициативы и заинтересованности предпринимателей, в том числе инвесторов: дальнейшее развитие экономики явно нуждается в усилении государственного управления рыночными отношениями, но не методами приказов и бесконечных требований, а четким установлением государственных запретов, разумных и продуманных проверок, строгой отчетности и направленности финансовой заинтересованности предпринимателей в нужных для государства экономических и социальных целях [551, с. 471]. Разумеется, соотношение запретов, ограничений и дозволений, преференций должно быть оптимальным: государство должно стоять на страже общественных (публичных) интересов.
 
Наша страна известна своими огромными запасами залежей полезных ископаемых и главная задача состоит в том, чтобы рационально и эффективно их использовать. Как заметил Дж. Стиглиц, большинство богатых природными ресурсами стран не могут похвастаться более высоким темпом роста или каким-либо другими экономическими успехами по сравнению со странами, не наделенными ресурсами (богатая нефтью Нигерия растратила четверть триллиона нефтяных доходов и сейчас имеет огромные долги, две трети населения Венесуэлы живет в бедности) [552, с. XI.]. Поэтому мы должны умело распорядиться доставшимися нам природными ресурсами в интересах настоящего и будущего поколений.
 
С учетом вышеизложенного, можно сформулировать следующие основные направления совершенствования государственного регулирования инвестиций: совершенствование правового регулирования инвестиций; реформирование существующей налоговой системы в сторону снижения (облегчения) налогового бремени; дальнейшее развитие и совершенствование политики государственной поддержки инвестиций, осуществляемых в приоритетных секторах экономики; повышение привлекательности ценных бумаг отечественных эмитентов; создание системы защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг; повышение инвестиционной активности населения.
 
Самое непосредственное и первоочередное влияние на улучшение инвестиционного климата в нашей стране может оказать совершенствование действующего инвестиционного законодательства. Примечательно, что необходимость разработки и принятия единого инвестиционного закона нашла свое отражение в Указе Президента РК «О дальнейших мерах по реализации стратегии развития Казахстана до 2030 года» [553]. Однако вопреки ожиданиям, Закон РК «Об инвестициях» в недостаточной степени оправдывает свое назначение как основного специального акта в области регулирования инвестиционных отношений. Поэтому, на наш взгляд, впереди кропотливая работа по приведению всего массива нормативных актов в соответствие с новым Законом об инвестициях, да и сам законодательный акт нуждается в серьезной доработке. В заключение следует еще раз подчеркнуть, что правовое регулирование выступает неотъемлемой частью государственного регулирования, направленного на привлечение в экономику страны иностранных и национальных (отечественных) инвестиций, что предопределяет особенности участия государства как субъекта инвестиционных отношений в условиях рынка.