РАЗДЕЛ I. «ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ» В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — bibliotekar.kz - Казахская электронная библиотека

Главная   »   Связь с общественностью -«Паблик Рилейшнз»- государственной власти и управления. 2-е издание   »   РАЗДЕЛ I. «ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ» В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ


 РАЗДЕЛ I

«ПАБЛИК РИЛЕЙШНЗ» В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

(лекция)
 
Для полной характеристики предмета необходимо описать не только общие черты и закономерности формирования служб связи с общественностью в исторической ретроспективе, но и их особенности применительно к конкретному этапу развития той или иной страны, того или иного субъекта общественных отношений — в нашем случае государственной службы России переходного периода. При этом будем рассматривать государственную службу Pocсии с позиции главным образом политологического подхода. Покажем, какого рода потребности во взаимоотношениях государственной службы с общественностью требуют научного анализа и решения. Поскольку в первой части акцент был сделан на анализ сущности самого понятия «связь с общественностью», то во второй — на проблемы развития государственной службы, задачи ее обновления в плане укрепления связи с общественностью.
 
Круг проблем и вопросов, связанный с политологическим подходом к анализу государственной службы, однозначно относится к числу стратегических.
 
Здесь важно определить те исходные координаты, теоретикометодологические посылки, которые закладываются в основу анализа и интерпретации реальностей государственной службы, оценку ее места и роли в политической системе, в связях с общественностью.
 
В этом смысле прежде всего будем опираться на исходную посылку, состоящую в признании особой роли государства в истории России.

 

На всем протяжении российской истории именно государство определяло формы и степень жизнеспособности общества. В пpeдельно четкой форме эта мысль сформулирована А. Зиновьевым. Характеризуя русскую историческую традицию, он пишет: «При этом (российском) типе организации доминирующей является не добровольная самоорганизация масс людей снизу, а принудительная организация сверху. Как это имело место в истории России с первых дней ее существования.
 
При этом типе организации решающую роль в объединении людей в целое принадлежит системе власти и управления, а не другим факторам, в том числе — не экономике. Тут структурирование системы власти и управления образует основу социального структурирования вообще» (курсив наш.— В. К.).
 
Итак, проблема поставлена предельно четко и жестко: если на Западе начиная с определенного периода истории организации и структуры гражданского общества определили роль, функции, структуру государственной власти и управления, то в России — наоборот.
 
Естественно, возникает вопрос: будет ли иметь продолжение
 
эта историческая традиция? Если да, то в какой мере?
 
Наша позиция такова: в обозримой исторической перспективе особая роль государства в модернизации России, цементирование ее основ сохранится. Соответственно, сохранится и большая значимость в жизни российского общества государственной службы, чиновническо-бюрократического аппарата, его связей с общественностью. Но это, конечно, не означает, что госаппарат должен в неизменном виде сохранить все свои основы, унаследованные как из давнего исторического прошлого, так и недавнего, коммунистического.
 
Если мы не хотим повторить печальный опыт реформирования экономики, когда де-факто в основу реформ была положена модель эпохи первоначального накопления капитала, то при реформировании государственной службы должны ставить перед собой задачи не только преодоления последствия коммунистического прошлого, но и создания такой модели, которая не копировал бы западный опыт позавчерашнего дня, а смотрела в будущий, XXI век, отвечала на зов времени, соответствовала новым условиям и новым требованиям.
 
Смотрящая в будущее модель государственной службы России одновременно, конечно, должна отвечать и реалиям переходного периода.
 
Для построения перспективной модели государственной службы целесообразно обозреть те достижения, которые уже освоены человеком. К таковым в первую очередь относится, безусловно, модель рациональной бюрократии М. Вебера, которая в свое время произвела революционный переворот в понимании задач, функций, принципов и механизмов организаций государственной службы.
 
Главные черты этой модели: иерархическая организация струи туры органов исполнительной государственной власти; четкое распределение полномочий и труда между структурами власти в отдельными исполнителями; выработка и неукоснительное следование четким правилам и инструкциям; упорядочение всего делопроизводства; обезличивание функций, что должно давать гарантии от произвола отдельных исполнителей; высокий профессионализм служащих; служение государственного служащего не начальнику, а закону и Конституции; отделение управления от политики (последнее наибольшее признание получило в работах американских специалистов, начиная с Вудро Вильсона).
 
Реализация модели М. Вебера в практике организации государственной службы выявила как ее несомненные достоинства, там и крупные недостатки. К последним относятся: частая подмена
 
общественного интереса корпоративным интересом власти и личным интересом конкретного чиновника, «присвоение государства»; отрыв от действительности и реальных проблем, предвзятость, произвол и корпоративность, своекорыстие и карьеризм как образ жизни; притязания на Монопольную компетентность; склонность и формализму; работы на процесс, а не на результат.
 
И как общий итог — отчуждение в большей мере граждан от власти.
 
Это, в свою очередь, заставляет нас не только постоянно помнить об исторической специфике организации государственной службы в России, особенностях переживаемого ею момента, но и с вниманием отнестись к тем принципам и наработкам, по реформированию государственной службы, которые предлагаются специалистами на Западе. В соответствии с поставленной задачей основное внимание обратим на политическую сторону вопроса, на укрепление и развитие связей с общественностью.
 
Как уже неоднократно отмечалось, в идеале государственная служба служит закону, государству, конституции, а не сменяющим друг друга у власти партиям и лицам. Она не участвует в законотворческом процессе, выработке «правил игры». Обеспечивается это, в частности, тем, что с изменением в составе руководства страны (региона) государственные служащие, кроме так называемых «политических чиновников», остаются на своих местах и могут работать столь долго, сколько им позволяют здоровье и уровень профессиональных знаний.
 
В реальности имеет место следующая ситуация:
 
а) Смена власти ведет к значительным кадровым перестановкам в аппарате государственной службы, в ее высших и даже средних эшелонах. Эти изменения идут в соответствии как с политическими установками новой власти, так и с мировоззрениями самих работников аппарата государственной службы.
 
б) Для преодоления низкой эффективности работы аппарата государственной службы все большее число функций и прерогатив передается в нижние этажи управленческой иерархии, что автоматически расширяет уровень самостоятельности нижнего звена в решении жизненно важных вопросов. Работа государственного служащего все меньше начинает подходить к легко сводимым стандартам, рутинным операциям и процедурам. К тому же часта эта работа не поддается реальному контролю. В этих условиях для регламентации работ государственных служащих возможен лишь некий свод общих правил и норм ориентирующего характера. Таким образом, решения государственных служащих среднего и низшего звена, порядки, которые они устанавливают, становятся реальной государственной политикой, в первую очередь по отношению к конкретным людям, соблюдению прав и свобод граждан. Отсюда вывод общего характера - «включение» государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы управления. Нет ни одной страны в мире, где законодательство настолько полно, обстоятельно и совершенно, что не оставляет места для разночтений и разнотолкований, не требуете дополнительных разъяснений. Никакое административное учреждение не может избежать ситуации, когда ему нужно иметь определенную свободу истолкования "спущенных сверху" административных норм и правил их применения. Поэтому многие административные учреждения вырабатывают свои собственные нормы, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властью. Составляя эти правила, государственные служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают государственные служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население. В любой стране чиновник (госслужащий) вольно или невольно выступает интерпретатором законодательных актов и политических решений, в значительной мере определяет, как, когда, в какой мере, какими средствами они должны реализоваться.
 
Государственная служба подчиняется общим законам функционирования современной организации: больше самостоятельности работнику — меньше прямой регламентации.
 
Что касается России, то здесь неполнота, противоречивость и просто отсутствие необходимых законов открывают чрезвычайной широкий простор для активной деятельности чиновников, фактам чески превращая их из исполнителей в создателей «правил игры», механизмов функционирования в политической сфере. Не следует упускать из виду и то, что разделение властей также далеко до оптимального. Последние по времени выборы, особенно в региональные органы власти, показали, как «партия власти», исполнительные структуры добиваются преобладания в представительных органах власти, получая, таким образом, возможность самим для себя определять «правила игры».
 
Вторая важнейшая «зона проникновения» чиновничьего аппарата в политику связана с тем, что, будучи профессионалами в своем деле, они зачастую более компетентны в ряде вопросов, чем, к примеру, депутаты или часто сменяющие друг друга руководители высшего звена. Давая советы, предлагая те или иные пути решения проблем, чиновники фактически оказываются прямыми субъектами формирования политики, естественно, в соответствии с, теми политическими симпатиями и предпочтениями, которые они разделяют.
 
Нельзя не учитывать и проблему использования государственными служащими своих ресурсов в групповых интересах прежде всего потому, что любая социальная группа преследует и лоббирует свои интересы. Это заложено в природе социальных групп, в природе социальных общностей. А поскольку бюрократия имеет наибольшие возможности лоббировать свои интересы (ближе к власти), она это делает наиболее успешно и часто выдает свои корпоративные интересы за интересы общественности.
 
Есть основания рассматривать эту проблему и в более фундаментальном ракурсе. В современном обществе государственная служба вынуждена не только реагировать на запросы, проходящие по каналам политического представительства, но и проявлять инициативу и предлагать такую новую административную «продукцию» и услуги, которые можно «продать» на политическом рынке, где начинает царить конкуренция. Такая перестройка функций открывает перед государственным управлением новые горизонты, превращая его в самостоятельно действующее лицо на политической арене, в системе связей с общественностью.
 
Растущие политический вес и влияние бюрократии, по мнению некоторых из российских ученых, создают в обществе постоянную конфликтную ситуацию, а конфликт между бюрократией и небюрократическими слоями общества рассматривается как главный социальный конфликт будущего, XXI века. Осознавая эту угрозу, западные специалисты и практики предпринимают большие усилия но сдерживанию роста управленческого аппарата.
 
Итак, если применительно к современной государственной службе вопрос о ее деполитизации в традиционном смысле слова не стоит, а речь идет лишь о ее департизации, «внепартийности государственной службы» (статья 5, пункт 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»), и одновременно законодательной регламентации форм участия государственных служащих в политической жизни, то неизбежно возникает вопрос: где политика и государственная служба соприкасаются теснее всего? Связи с общественностью, несомненно, относятся к этой сфере.
 
Одной из главных целей и задач реформирования государственной службы является принципиальное изменение характера взаимоотношений органов власти федерального и регионального уровня с гражданами, специальными группами, предприятиями и фирмами, «переход от прямого давления, использования силовых методов к управлению на основе правовых и финансовых механизмов, созданию условий для свободной деятельности людей».
 
Фактически это означает необходимость переориентации государственной службы по следующим важнейшим критериям:
 
отношение аппарата государственной службы к гражданину как субъекту, а не как к послушному объекту управления;
 
уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
 
контроль за деятельностью государственного аппарата не только «сверху», но и снизу;
 
создание и функционирование институтов «паблик рилейшнз».
 
Вполне очевидно, что решение проблемы участия граждан и их организаций, контроле за деятельностью аппарата государственной службы — явление не простое и может прийти в противоречие с принципом эффективности работы аппарата управления. Тем не менее два момента сомнений не вызывают. В обществе должна существовать, по крайней мере, элементарная степень доверия к институтам государства и чиновникам, аппарату государственной службы. Закон об «Основах государственной службы» предполагает гласность в работе государственной службы. Однако механизм обеспечения этой гласности в законе не определен, не говоря уже о том, что гласность государственной службы и ее «открытость», «отзывчивость» — явления, совпадающие лишь частичной (открытость, отзывчивость — более широкие понятия, открывающие гораздо большие, реальные возможности сотрудничества граждан с государственной службой; именно они заложены в системе «паблик рилейшнз»).
 
Таким образом, проблемы анализа состояния, условий, обеспечивающих доверие граждан к институтам государства, работе аппарата государственной службы, формирования служб «паблик рилейшнз», разработки моделей и механизмов превращения государственной службы в открытую систему, отзывчивую к нуждам и запросам граждан, представляются как первоочередные для политической науки и практики реформирования государственной службы.
 
Обозначенная проблема фактически включает в себя три весьма самостоятельных подхода:
 
1) взаимоотношение граждан с институтами государства, государственными служащими;
 
2) взаимоотношение институтов государственной службы с институтами гражданского общества;
 
3) роль, место, механизмы воздействия государственной службы и ее представителей на политический процесс.
 
Проанализируем эти проблемы в обозначенной последовательности.
 
Дальнейший анализ проблемы будет опираться прежде всего на следующие концептуальные положения:
 
понимание государственной службы как практического участия в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности;
 
суть этого исполнения является разрешение объективно возникающего и постоянно воспроизводимого противоречия между] плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством и суверенностью) государственной власти.
 
Соответственно речь должна идти прежде всего о реально складывающихся в нынешний переходный период содержании, формах, механизмах взаимодействия государственной службы с гражданами и их объединениями, институтами гражданского общества, то есть о планомерном и целенаправленном становлении институтов связей с общественностью.
 
Совокупность возникающих при этом проблем и вопросов можно представить в виде двух крупных блоков, имеющих внутри себя определенные разграничения:
 
1. Воздействие гражданского общества на государственную службу (в дальнейшем ГС).
 
1.1. Требования и действия по защите прав и свобод граждан н их ассоциаций, зафиксированных в Конституции РФ и международно-правовых документах (жалобы, предложения, петиции и т. д.):
 
1.1.1) со стороны отдельных граждан;
 
1.1.2) со стороны ассоциаций граждан (политических партий, общественных движений и т. д.).
 
1.2. Политическое участие граждан и их ассоциаций в деятельности ГС:
 
1.2.1) в формировании подразделений ГС;
 
1.2.2) в повседневной деятельности ГС, включая требования гласности, открытости деятельности ГС — с помощью служб «паблик рилейшнз»;
 
1.2.3) в контроле за деятельностью ГС;
 
1.2.4) в подготовке и проведении выборов.
 
1.3. Участие в движениях протеста, связанных с деятельностью ГС (бюрократизм, коррупция и т. д.),—митинги, демонстрации, забастовки и т. д.
 
1.4. Защита законных прав самой ГС, ее побуждений и должностных лиц со стороны граждан и их ассоциаций.
 
2. Воздействие ГС на общество — в том числе и средствами «паблик рилейшнз».
 
2.1. Проведение в жизнь государственной политики во взаимоотношениях с гражданским обществом:
 
2.1.1) в социально-экономической сфере;
 
2.1.2) в духовно-культурной сфере;
 
2.1.3) в политико-правовой сфере;
 
2.1.4) в иных сферах государственной деятельности (экология, военное строительство, национальные отношения и т. д.);
 
2.1.5) при Обеспечении общественной безопасности.
 
2.2. Содействие разъяснению и одобрению конечных результатов деятельности политического руководства страны, региона (Президента, постановлений правительства, решений региональной власти) при проведении реформ, реализации законов и т. д.
 
2.3. Содействие формированию демократических институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д.).
 
2.4. Выявление общественных потребностей и интересов, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития.
 
2.5. Защита конституционных прав и свобод граждан и их aссоциаций (политических партий, общественных движений и т. д.) от неправомерных воздействий оргсистем государственной среды, органов местного самоуправления и т. д. (институт омбудсмена и др.).
 
2.6. Организация политического участия граждан и их ассоциаций в деятельности ГС.
 
2.7. Взаимодействие с органами местного самоуправления пс| проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ и т. д.
 
2.8. Завоевание доверия и авторитета ГС путем добросовестного и Инициативного исполнения должностей ГС, пропаганда образцов ГС в СМИ и т. д.
 
2.9. Участие в деятельности институтов гражданского общества (частно-правовая сфера):
 
2.9.1) в профсоюзах;
 
2.9.2) в избирательных объединениях;
 
2.9.3) в официально разрешенном лоббировании интересом государственных служащих при прохождении законов, касающихся ГС, через парламент (Федеральное собрание).
 
Итоги наших исследований, проведенных во Владимирской, Тульской, Нижегородской, Самарской областях, а также в республике Адыгея, свидетельствуют о том, что уровень доверия населения к органам власти и управления имеет устойчивую тенденцию падения. В особенности это касается федеральных органон власти. По нашим данным, которые практически полностью совпадают с данными других специалистов, в 1995 г. более 40°/о граждан не доверяли ни одному из государственных и общественных институтов. С учетом того факта, что 15% обследованного! населения не смогли (или не захотели) ответить на соответствующий вопрос, получается, что лишь менее половины граждан оказывают доверие хотя бы одному из институтов власти или общества.
 
Рейтинг доверия к региональным органам исполнительной] власти имеет хотя и небольшую, но плюсовую величину. В отдельных регионах (Нижегородской области, например) рейтинг доверия к администрации области один из наиболее высоких.
 
Естественно, что при таком уровне недоверия говорить о поддержке Гражданами органов власти не приходится. А значит, под нопросой и сама возможность перестройки работы аппарата на демократических началах, возможность сотрудничества власти и граждан в решении насущных и перспективных вопросов.
 
В связи с этим чрезвычайно важной становится задача выявления истоков (корней) отчуждения граждан от власти и возможности преодоления в дальнейшем этого отчуждения.
 
Целесообразной представляется следующая группировка причин, порождающих недоверие граждан к органам власти:
 
1) Условно называемые «технические» причины — органы государственной службы в силу тех или иных условий (отсутствия соответствующих структур и специалистов, в частности в сфере связей с общественностью) не могут толково разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут дать адекватное представление о характере и содержании их деятельности, условий, в которых они вынуждены работать и решать проблемы.
 
2) Причины культурно-исторического типа, основная суть которых заключается в особенностях политической культуры России, их извечном стремлении противостоять органам власти, нигилистическом, бунтарском отношении к ней.
 
3) Причины организационного характера, связанные с неумением государственной службы (в силу своей низкой компетенции, профессионализма и т. п.) организовать практическое выполнение принимаемых политическими органами решений, наладить работу служб «паблик рилейшнз».
 
4) Среди причин организационного характера имеет смысл выделить особо те из них, которые определяют стиль работы органов государственной службы,— закрытость, отсутствие гласности И т. п.
 
5) Причины социального характера, обусловленные тем, что государственная служба работает исключительно (в основном) «на себя», игнорируя реальные потребности общества и граждан, или проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан.
 
Россияне были и останутся в ближайшей перспективе государственниками. Для них это основной институт общественного устройства. Однако именно в силу этого они особенно болезненно реагируют на факты присвоения этого института какой-либо группой лиц, тем или иным социальным слоем.
 
Можно много спорить о роли государства в развитии экономики или обеспечении социальной защиты граждан. Но есть такие функции, невыполнение (или неэффективное выполнение) которых ставит под вопрос само существование государства как общественного института. В первую очередь это обеспечение национальной безопасности, борьбы с преступностью, верховенства закона в жизни общества, прав и свобод личности.
 
В сознании населения все больше утверждается представление о том, что существующие правительственные структуры не способны решить не только экономические проблемы страны, но и те, решение которых является для них первоочередным, что называется, по определению.
 
Критика «неумелости» федеральных властей заметно уступает обвинениям в отрыве от народа, эгоизме, и отсутствии цели и программы. Такие настроения обычно наиболее устойчивы. Этот образ высшей власти, раз возникнув, с трудом поддается изменению, на него слабо действуют отдельные экономические успехи или риторические заявления. Резкое падение доверия к высшему руководству страны можно быстро компенсировать лишь внешнеполитическими или военными успехами. Ни того, ни другого нет и в помине. Вполне очевидно, что в таких условиях говорить о политической поддержке гражданами федеральных органов власти, политической эффективности государственной службы федерального уровня просто не приходится. Реальная политическая жизнь полностью подтверждает этот выбор.
 
На региональном уровне картина выглядит, во-первых, в целом более отрадной, во-вторых, значительно разнится от региона к региону. Уровень доверия населения к региональным органам исполнительной власти существенно выше, чем к федеральным, так же как и оценка их способностей решать проблемы жизнеобеспечения региона.
 
Естественно, что профессиональный потенциал и компетентность кадров администрации отдельных регионов неодинаковы, как неодинаковы и стартовые условия, с которыми вошли в рыночные отношения отдельные регионы, не говоря уже о способности отдельных руководителей «выбивать» кредиты и преференции для своих регионов. Все это напрямую сказывается на оценках населением администрации, ее «умелости» или неумелости в глазах граждан проводить реформы, а значит, и на уровне поддержки. В этом отношении дифференциация между регионами очень существенная.
 
Но просматриваются и общие моменты. Прежде всего они связаны с укоренившимся, по-видимому, повсеместно стилем работы региональных администраций, для которого характерна сегодня замкнутость, плохие, нерегулярные контакты с гражданами и их объединениями, нежелание применять оправдавшую себя технологию «паблик рилейшнз».
 
Даже в сравнительно благополучных (по нашим критериям) регионах количество лиц, достаточно хорошо знакомых с текущей деятельностью администрации и их общей политикой, не превышает 20%.
 
В данном случае вывод очевиден; или региональные администрации еще не создали эффективной системы «паблик рилейшнз», пли эта проблема их серьезно не занимает. Мнение населения на этот счет таково: в среднем по обследованным регионам только 2—3%. считают, что администрация уделяет достаточное внимание своим связям с общественностью, еще 10—12%—уделяет, но недостаточное. Остальные считают, что уделяет мало внимания или вообще не уделяет. Примерно треть затруднились ответить на соответствующий вопрос.
 
В свете этих данных становится очевидной необходимость создания эффективно действующей, организационно оформленной, с четким расписанием функций и задач каждого работника системы но связям с общественностью, позволяющей вести постоянный и целенаправленный диалог власти с населением. Пока такой системы у многих областных и районных администраций нет. В результате главы администраций, их заместители, ответственные чиновники редко выступают на страницах региональных газет, по радио, на телевидении и еще реже встречаются с населением по месту жительства, на предприятиях. Это приводит к тому, что люди отвыкают прислушиваться к их мнению, не знают о позиции руководства по отношению к реформам, осуществляемым и планируемым в регионе мероприятиям. В свою очередь, администрации обедняют содержание своей деятельности, слабо учитывая мнения и настроения людей.
 
«Воспитательная работа» с чиновниками, безусловно, полезна и необходима. Но главное все же заключается в принципиальном изменении стиля и методов работы государственного аппарата, ее демократизация и приближение к гражданам, привлечение их к участию в управленческой деятельности.
 
Решить проблему можно только при наличии обоюдного желания; аппарат государственной службы должен понимать значимость и полезность участия граждан в управлении, а граждане, со своей стороны, — стремиться к такому участию.
 
В начале 90-х годов отмечалось неуклонное падение интереса граждан к вопросам политики и управления. Это фактически превращало проблему демократизации государственной службы а тупковую. Сейчас положение существенно изменилось. Необычайно но высокий уровень активности голосования на выборах 17 декабря 1995 г. свидетельствует о том, что при всем недовольстве властью народ все же вышел на путь цивилизованного диалога с ней. Показательны и мотивы участия в голосовании, выявленные нами: одно из первых мест среди них занимает мнение: «не хочу, чтобы другие решали за меня судьбу страны и мою лично».
 
Таким образом, появилась реальная предпосылка для перестройки работы государственного аппарата на демократических началах. Дело теперь за политической волей лидеров, формированием соответствующего настроя у государственных служащих.