Главная   »   Судебная защита конституции. Жолымбет Баишев   »   Глава II. РОЛЬ И МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ


 Глава II

РОЛЬ И МЕСТО КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

 

§ 1. КОМПЕТЕНЦИЯ И СУБЪЕКТЫ ОБРАЩЕНИЯ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Конституция Республики Казахстан, принятая 28 января 1993 года, закрепила институт Конституционного Суда как высшего органа судебной власти по защите Конституции. Появилась реальная возможность граждан и юридических лиц в полном соответствии со статьей 40 Конституции Республики Казахстан обжаловать в суд, в том числе и в Конституционный, „любые решения и действия государственных органов, общественных объединений, должностных и иных лиц, ущемляющие или ограничивающие права граждан". Право на правосудие — изначальный аспект права на неприкосновенность. Провозглашение принципа разделения властей, конституционное закрепление ее судебной ветви, означает, что каждый вправе иметь доступ к правосудию и рассчитывать на справедливое разрешение спорной ситуации под юридическим контролем. Право обращения к правосудию закреплено в международно-правовых актах. Так, в статье 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод подчеркивается, что каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое и публичное разбирательство дела в течение разумного срока независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
 
Этот общеправовой принцип реализуется применительно к Конституционному Суду Казахстана в Законах „О Конституционном Суде Республики Казахстан" и „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан"

 

Практика деятельности суда показывает, что зачастую граждане и юридические лица не знают требований закона о субъектах обращения и компетенции Конституционного Суда. В этой связи выяснение полномочий Конституционного Суда Республики Казахстан и круга должностных лиц, граждан и государственных органов, которые наделены правом обращения в суд с исковым заявлением, имеют не только теоретическое, но и практическое значение. Точное установление субъектов обращения в Конституционный Суд и его компетенция имеют значение и для совершенствования самого законодательства о Конституционном Суде.
 
В соответствии с законом Конституционный Суд Республики Казахстан рассматривает иски о соответствии Конституции Республики Казахстан следующих действующих актов:
 
— законов и постановлений, принятых Верховным Советом Республики Казахстан;
 
— указов, постановлений и распоряжений Президента Республики Казахстан;
 
— постановлений Кабинета Министров Республики Казахстан;
 
— нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Казахстан;
 
— актов нормативного характера, принимаемых Генеральным прокурором Республики Казахстан;
 
— руководящих разъяснений Верховного суда Республики Казахстан, а также Высшего арбитражного суда Республики Казахстан;
 
— не вступивших в силу международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан;
 
— дела о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан.
 
Право на обращение в Конституционный Суд Республики Казахстан принадлежит:
 
— Верховному Совету Республики Казахстан, Президиуму Верховного Совета, (Координационному Совету), Председателю Верховного Совета, Комитетам Верховного Совета, депутатам Верховного Совета, Президенту, Премьер-министру Республики Казахстан, судам, Генеральному прокурору, республиканским органам общественных объединений, областным, Алматинскому и Ленинскому городским представительным и исполнительным органам по вопросам о конституционности законов и постановлений, принятых Верховным Советом, актов Президента Республики Казахстан, постановлений Кабинета Министров Республики Казахстан, нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств Республики Казахстан;
 
— Национальной академии наук — по вопросам о соответствии законов Конституции Республики Казахстан;
 
— гражданам — по вопросам, непосредственно затрагивающим их конституционные права, если они не подведомственны другим судам.
 
Как видим, Конституционный Суд Республики Казахстан вправе возбуждать дела по индивидуальным жалобам, но при этом соблюдается инстанционный порядок их подачи, т.е. возможность обращения возникает только после прохождения по этому же вопросу обычных судебных инстанций. Это соответствует практике деятельности зарубежных конституционных судов. Например, Основной Закон ФРГ определяет, что „закон может установить в качестве предварительного условия для предъявления иска о конституционности использование обычной судебной процедуры и особую процедуру иска. Такой порядок предусмотрен и в Японии, где Закон о Конституционном Суде от 3 октября 1979 года предусматривает предварительное обращение в судебные органы общей юрисдикции, Аналогичные требования содержатся в Конституции Австрии, они распространяются не только на индивидуальные жалобы о нарушении конституционных прав и свобод, но и на некоторые другие категории дел, например, по протестам на решения органов управления о лишении мандата в общем представительном органе, об исполнении функций в правлении общины или в руководящем органе какого-либо законного профессионального представительства. Если же нарушение прав граждан совершено в сфере юрисдикции общих судов, то Конституционный Суд не имеет права принимать такое дело к своему производству,
 
Однако на практике сложно разграничить компетенцию Конституционного Суда и судов общей юрисдикции. Так, при рассмотрении дела о проверке конституционности Постановления Кабинета Министров Казахской ССР от 17 апреля 1991 года № 239 „О порядке найма и освобождения руководителя государственного республиканского предприятия", а также правоприменительной практики, связанной с использованием контрактной формы трудовых отношений (трудовых договоров) в системе Министерства печати и массовой информации Республики Казахстан, государственной телерадиовещательной кампании „Казахстан", автором настоящего исследования было заявлено особое мнение о том, что Конституция закрепила институт нижестоящих судов общей юрисдикции, и это означает, что Конституционный Суд рассматривает дела только в тех случаях, когда в исковом заявлении выдвигаются требования, не относящиеся к компетенции других судов. В ходе рассмотрения дела было установлено, что граждане Мадигожина А., Мукушев Б. Б., Мурсалова К.С., Нурмаханбетова Р.А., являющиеся истцами, предварительно обращались в суды общей юрисдикции с претензией о незаконности их увольнения по мотивам окончания сроков заключенных контрактов. Народные суды приняли исковые заявления к производству. Следовательно, фактически они признали, что данный вопрос отнесен к их юрисдикции. Окончательные решения суды еще не вынесли. Конституционный Суд может рассматривать дела о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан. Однако сам термин „правоприменительная практика" предполагает, что должна сложиться определенная система правоотношений, в результате которой разрешение тех или иных конкретных дел является нормой, а не исключением из общего правила правоприменения. В ходе судебного заседания неоднократно подчеркивалось, что прекращение трудовых отношений по окончанию срока контрактов между администрацией и работниками является не массовым явлением, а исключением из общего правила. При таких обстоятельствах, указывалось в особом мнении, и учитывая, что судебная практика по рассмотрению Дел, связанных с использованием контрактной формы трудовых отношений, не установилась в юридическом смысле нельзя рассматривать заключение контрактов и увольнение отдельных лиц как сложившуюся правоприменительную практику, затрагивающую конституционный права граждан. Указанные обстоятельства являются основанием для прекращения судопроизводства, с указанием, в какой судебный орган могут обратиться заявители.
 
Принцип разграничения компетенции предполагает, что при ущемлении прав граждан внутри системы судов общей юрисдикций, вопрос об их восстановлении должен рассматриваться вышестоящими судами, вплоть до Верховного или Высшего арбитражного судов Республики Казахстан, и только после этого, если сложившаяся практика применения закона антиконституционна, вопрос может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда, но при условии, что были непосредственно затронуты конституционные права граждан, обратившихся с исковым заявлением. Обращения гражданина по вопросам восстановления конституционной законности вообще, или с целью защиты интересов других лиц или органов, исключаются. Это требование закона относится только к гражданам и не распространяется на других субъектов обращения в суд.
 
Сравнительный анализ компетенции и субъектов обращения Конституционного суда Республики Казахстан показывает, что законодатель не предусмотрел конкретных субъектов обращения по вопросам:
 
1) конституционности актов нормативного характера, принимаемых Генеральным прокурором;
 
2) руководящих разъяснений Верховного и Высшего арбитражного судов Республики Казахстан;
 
3) не вступивших в силу международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан;
 
4) правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан.
 
Такая ситуация сложилась в результате внесения на десятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан XII созыва изменений и дополнений в законы, регулирующие деятельность Конституционного Суда. До принятия этих изменений, в соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан", Конституционный Суд имел право возбуждать судопроизводство по собственной инициативе, в том числе и по указанным вопросам. Теперь же, в соответствии с изменениями и дополнениями к Законам „О Конституционном Суде Республики Казахстан" и „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", Конституционный Суд рассматривает исковые заявления, поступившие от граждан и юридических лиц, в рамках конкретных требований. Лишив суд возможности возбуждать судопроизводство по собственной инициативе, законодатель не внес соответствующие изменения по определению субъектов обращения в суд, с тем, чтобы конкретизировать органы и должностных лиц, наделенных правом инициировать судопроизводство. Думается, выход может быть найден в расширении полномочий прокуратуры, наделив ее правомочием в порядке общего надзора обращаться в Конституционный Суд по всем вопросам, отнесенным к его компетенции. Конституционность актов нормативного характера, принятых Генеральным прокурором, могли бы обжаловать суды или граждане, если нарушены их конституционные права.
 
Практика показывает, что перечисленные в Законе „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" органы и должностные лица, как правило, обращаются в суд только тогда, когда нарушены их ведомственные интересы, а граждане могут обращаться в суд только по вопросам, „непосредственно затрагивающим их конституционные права", и если эти вопросы не подведомственны другим судам. Учитывая, что субъект обращения неизбежно становится в оппозицию официальным органам, издавшим оспариваемый нормативный акт, органы государственной власти и должностные лица, указанные в законе в качестве субъектов обращения в Конституционный Суд, не проявляют активности в утверждении конституционной законности, а инициатива граждан ограничена самим законом и условиями, при которых они могут обратиться в суд. Кроме того, на практике возникают сложности толкования положения закона о том, что граждане могут обратиться в суд лишь по вопросам, „непосредственно затрагивающим их конституционные права". Исходя из смысла закона, это означает, на наш взгляд, что прежде, чем обратиться в Конституционный Суд, гражданин должен или потенциально может вступить в конкретные правоотношения, возникшие или-могущие возникнуть на основе того или иного нормативного акта, конституционность которого он оспаривает. При этом должны быть нарушены его конституционные, то есть закрепленные в Основном Законе права, а решение вопроса не должно входить в компетенцию общих судов. Если же заявленные требования не нашли разрешения в Конституции Республики Казахстан, суд обязан отказать в возбуждении дела. Такой вывод следует из анализа содержания подпункта 6 статьи 22 Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", в котором прямо указывается, что судья отказывает в возбуждении судопроизводства, если „заявленные в обращении требования не получили разрешения в Конституции Республики Казахстан". Из толкования данной нормы можно сделать вывод, что суд должен рассматривать только те вопросы, которые формально-юридически, буквально, в текстовом изложении закреплены в Конституции. Вместе с тем Конституция является Основным Законом и в ней не могут содержаться положения, непосредственно регулирующие конкретные правоотношения. Поэтому требование закона о необходимости того, чтобы оспариваемый вопрос был 'обязательно разрешен в самой Конституции, ограничивает конституционное право граждан обращаться в суд. В этой связи было бы целесообразно дополнить данное положение закона указанием на то, что Конституционный Суд обязан принять к производству и рассмотреть дело, если способ его правильного разрешения может быть выведен из общих начал и смысла Конституций Республики Казахстан, и по своему характеру и значению этот вопрос относится к числу конституционных. В такой ситуации Конституционный Суд будет стоять на страже не только буквы, текстуального выражения Основного Закона, а его содержания, духа, основных конституционных принципов и конституционного строя. Следует сказать, что в своей практической деятельности суд руководствуется этим общеправовым принципом, однако законодательное урегулирование указанной ситуации не было бы излишним. Такой подход Соответствует сложившейся мировой практике. Так, во Франции Конституционный совет проверяет нормативные акты как с точки зрения соответствия Конституции и дополняющим ее органическим законам, так и с точки зрения основополагающих принципов правовой системы, в том числе тех, которые изложены в преамбуле Конституции в отношении прав и свобод. Это говорит о том, что учитываются все нормы Конституции как критерии контроля. На наш взгляд, и Конституционный Суд России руководствуется Основным Законом именно в таком понимании. Притом учитываются как материальные, так и процессуальные нормы. Это обусловлено тем, что в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации входит не только исследование конституционности акта по его содержанию, но и неукоснительное соблюдение Процедуры его принятия. Согласно статьи 86 Федерального конституционного Закона „О Конституционном Суде Российской Федерации", основанием к рассмотрению Конституционным Судом дела о конституционности нормативного акта органов государственной власти и договоров между ними является обнаруживающая неопределенность в вопросе о том, соответствует ли он Конституции Российской Федерации по форме, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие. В связи с этим, думается, можно говорить как о содержательном, так и о формальном контроле, осуществляемом Конституционным Судом Российской Федерации.
 
Установленная законодательная база Конституционного Суда Казахстана, в отличие от российского, не представляет ему права широко толковать пределы своей компетенций, на что было обращено внимание судьи Конституционного Суда Республики Казахстан Ихсанова
 
У.К. при рассмотрении дела „О проверке конституционности частей 3,4,5,6 статьи 33, части 1 со слов "оно может быть внесено и вышестоящим прокурором", частей 3,5,6 статьи 3, частей 1,3 статьи 35 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных Депутатов в Казахской ССР". В его особом мнении, выраженном при вынесении решения, подчеркивалось, что проверять соответствие или несоответствие конкретного закона или иного акта Конституции можно при условии, что по вопросу, разрешаемому оспариваемым законом, в самой Конституции содержатся определенные правила или положения. В противном случае проверка закона или другого правового акта Конституционным Судом исключается, поскольку этот закон не с чем сопоставлять или сравнивать. Устанавливать соответствие закона или иного акта „общему духу", „общим принципам" Конституции и неправомерно, и недопустимо. Учитывая, что в Конституции Республики Казахстан нет каких-либо норм, касающихся иммунитета депутатов местных представительных органов, по отношению к Которым можно было бы проверить соответствие или несоответствие оспариваемых в исковом заявлении положений, полагал судья, конституционное судопроизводство не подлежало возбуждению и должно было быть прекращено.
 
Устранить сложившееся противоречие между основным предназначением органа конституционного контроля и действующей законодательной базой возможно только путем внесения изменений в законодательство, в Том числе представлением суду права толкования норм Конституции.
 
Характеристика конституционного контроля включает не только обычные признаки контрольной деятельности, связанные с властными полномочиями по принятию дел к рассмотрению, процедуре его прохождения и вынесения решения, юридическими последствиями такового. Речь должна идти и о сущностных показателях. Они связаны с проблемой толкования. Последняя достаточно редко упоминается в связи с деятельностью по конституционному контролю в отечественной литературе в отличие от зарубежных источников. Между тем, есть основания полагать, что в конечном итоге, когда речь идет об определении соответствия закона Конституции, осуществляются действия по ее толкованию. Поэтому представляется нелогичным отсутствие в компетенции конституционных судов республик, в том числе и Республики Казахстан, права официального толкования Конституции. Тем более, что в Законах „О Конституционном Суде Республики Беларусь" и „О Конституционном Суде Татарстана" такое положение закреплено. Согласно пункта 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации. Таким правом наделен Федеральный Конституционный Суд ФРГ, который по определенным видам производств вправе толковать положения Конституции, а в Испании Конституционный Суд является верховным толкователем Конституции. Толкование норм Конституции, даваемое конституционными судами, не являясь аутентическим, без всякого сомнения, может быть отнесено к самым верхним уровням официального толкования. Это обусловлено как местом Основного Закона государства в правовой системе, так и положением конституционных судов во всей государственной структуре, высоким профессионализмом, компетентностью его членов. Хотя толкование, как правило, не является исключительной прерогативой органов судебного конституционного контроля, тем не менее, в сравнении с соотношением функций в системах иных видов власти, в судебном конституционном контроле толкование преобладает и во многом исчерпывает содержание этого института, является основой его эффективного функционирования в механизме разделения властей. Толкование в значительной мере определяет специфику положения судебного органа защиты Конституции в механизме разделения властей в качестве независимого арбитра, посредника между законодательной и исполнительной властью.
 
Как и аналогичные зарубежные органы (Франция, ФРГ, Россия), Конституционный Суд Республики Казахстан осуществляет конституционный контроль за правоприменением, что составляет самостоятельную группу присущих ему функций. Хотя практика этой категории дел только зарождается, она должна, на наш взгляд, занять одно из основных мест в деятельности Конституционного Суда Республики Казахстан, поскольку речь идет о защите прав и законных интересов граждан, которая тем более возможна по инициативе Самих граждан,
 
Законодатель четко определил форму и содержание обращения в Конституционный Суд. Согласно статье 2 1 Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", обращения в Конституционный Суд подаются только в письменной форме. В исковом заявлении должны быть указаны:
 
1) наименование Конституционного Суда;
 
2) наименование, местонахождение, адрес и иные необходимые данные об обращающемся;
 
3) наименование, адрес и иные данные о представителе обращающегося и его полномочиях, кроме случаев представительства по должности;
 
4) наименование, местонахождение и адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего нормативный акт, конституционность которого подлежит проверке; в соответствующих случаях те же данные о должностных лицах, деятельность которых оспаривается;
 
5) обстоятельства, на которых сторона основывает свое требование и доказательства, подтверждающие изложенные стороной факты;
 
6) точное наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты оспариваемого нормативного акта;
 
7) конкретное обоснование позиции по поводу конституционности оспариваемого нормативного акта или деятельности должностного лица;
 
8) сущность требования;
 
9) нормы Конституции Республики Казахстан и Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", дающие право на обращение в Конституционный Суд;
 
10) перечень прилагаемых документов и список лиц, подлежащих вызову в Конституционный Суд, их адреса.
 
Обращение должно быть подписано заявителем, к нему обязательно прилагаются копия текста нормативного акта, конституционность которого в целом или в отдельной его части оспаривается заинтересованной стороной, а также документы о полномочиях представителя, кроме случаев, когда представительство будет осуществляться по должности. Документы, изложенные на другом языке, представляются с переводом их на язык судопроизводства. Исковое заявление и приложения к нему подаются в конституционный Суд в количестве не менее 20 экземпляров. По требованию судьи обращающаяся сторона обязана представить иное количество экземпляров указанных документов.
 
Особо следует подчеркнуть, что подача искового заявления ненадлежащим субъектом или по вопросам, не входящий в компетенцию суда, а также несоблюдение установленных законом формы и содержания обращения, является, согласно пункта 3 статьи 22 Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", основанием для отказа в возбуждении судопроизводства. На практике указанные требования далеко не всегда соблюдаются, напротив, нарушаются систематически. Так, из более чем 500 обращений, поступивших в Конституционный Суд за два года его Деятельности, только в 20 случаях имелось достаточно оснований для возбуждения конституционного судопроизводства. Во всех других заявлениях разрешение конкретных конфликтных ситуаций входило в компетенцию других государственных органов власти и управления, либо субъект не был наделен правом непосредственного обращения в Конституционный Суд, В Законе „О конституцинном судопроизводстве в Республике Казахстан" прямо не закреплено положение, как это было сделано в ранее действовавшем Законе „О Конституционном Суде РСФСР", о том, что государственные и общественные органы, а также предприятия, учреждения, организации, Должностные лица, не имеющие права обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта, выступают с соответствующей инициативой перед государственными или общественными органами, должностными лицами и народными депутатами, обладающими таким правом. Вместе с тем в практической деятельности Конституционный Суд Казахстана разъясняет заявителям, что они могут инициировать свои вопросы через соответствующие органы или должностных лиц, наделенных правом обращаться в суд. Широкие возможности в этой связи появились у депутатов Республики Казахстан, которые, в соответствии с дополнением Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", наделены правом непосредственного единоличного обращения в Конституционный Суд (ранее для этого требовалось не менее одной пятой состава депутатского корпуса). Однако практика работы конституционных судов Казахстана и России показала, что наделение каждого депутата правом обращения в Конституционный Суд с исковым заявлением может способствовать политизации деятельности суда, когда дебаты из зала парламента по заявлению депутатов переносятся в судебный зал и превращаются в прения сторон. А это нежелательно, более того, не отвечает сущности задач, которые решает Конституционный Суд. В этой связи, полагаем целесообразным восстановить правило, при котором для обращения в Конституционный Суд с заявлением необходима поддержка не менее одной пятой состава депутатского корпуса.
 
Анализ показывает, что вопрос о субъектах обращения и компетенции Конституционного Суда требует дальнейшего теоретического осмысления и конкретизации для практического применения.
 
Это может быть сделано по следующим направлениям. На наш взгляд, следует определиться в том, что различные функции в направлении деятельности Конституционного Суда имеют свой смысл лишь тогда, когда они определяются с учетом конкретных субъектов обращения в суд. При такой постановке вопроса было бы логично, чтобы при нарушении основных прав и свобод личности, самим гражданам предоставлялось право обращаться с исковым заявлением в суд. Это обеспечило бы большую заинтересованность в проведении производства по делу и гарантировало бы представление широкого объема материалов и доказательственной базы для эффективной работы суда. При проверке конституционности законов и актов нормативного характера, а также вопросов разграничения компетенции ветвей власти, было бы целесообразным предоставить право органам государственной власти самим обращаться в суд с исковым заявлением. Следовало бы разграничить уровень актов, подлежащих проверке на предмет конституционности в Конституционном Суде и в судах общей юрисдикции.
 
По нашему мнению, следовало бы установить, что законы и акты нормативного характера, принятые главой государства, должны обжаловаться в Конституционном Суде, а акты остальных органов государственной власти и управления — в судах общей юрисдикции. В случае же обнаружения несоответствия Конституции норм права, в процессе правоприменения, суды должны быть наделены правом обращения в Конституционный Суд для устранения противоречия. Представляется важным при решении вопросов общегосударственного характера или имеющих важное общественно-политическое значение, таких как о толковании Конституции, о конституционности политических партий, о правомерности действий высших должностных лиц (в тех случаях, когда это входит в компетенцию Конституционного Суда), установить исчерпывающий перечень круга заявителей в целях ограничения злоупотребления правом возбуждения судопроизводства теми или иными политическими группами в целях собственной политической борьбы.