Главная   »   Судебная защита конституции. Жолымбет Баишев   »   Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ КАК ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА


 Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ КАК ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА

 

$ 1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ВИДЫ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Природа и предназначение органов конституционного контроля многообразны. Определяется это сущностью данного явления.
 
Под конституционным контролем понимают специальную форму проверки соответствия законов, а порой и иных актов Конституции, что предполагает ее толкование. С другой стороны, в связи с функцией Конституционного Суда разрешать конфликты, связанные с осуществлением принципа разделения властей, конституционный контроль рассматривается как деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов и в контексте вопроса о его соотносимости с процессом осуществления государственной власти.

 

Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения вопроса о соотношении понятий „конституционный контроль" и „конституционный надзор". В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. Часто и в научной литературе они используются как синонимы, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Так, С. С.Алексеев, говоря о гарантиях законности, различает систему надзора и контроля за ней. Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, Что контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров (возможность непосредственного аннулирования таковых). Надзор же, например, прокурорский, предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решением правовых актов государственных органов.
 
На наш взгляд, содержательная сторона действующих конституционных судов, анализ их законодательных полномочий позволяют говорить о двойственной природе их предназначения. С одной стороны, несомненно — это органы конституционного контроля, наделенные правом непосредственной отмены действия законов и иных нормативных актов. Например, согласно статьи 82 Конституции Кыргызской Республики установление неконституционноcти законов и иных актов Конституционным Судом Кыргызской Республики отменяет их действие на территории Кыргызской Республики, а также отменяет действие других нормативных и иных актов, основанных на акте, признанном неконституционным.
 
С другой стороны, наделение конституционных Судов правами возбуждать дела по собственной инициативе, давать толкования Конституции и законов, входить в парламент с законодательной инициативой, представлять заключения о действиях высших должностных лиц и другие, характеризуют этот орган как обладающий и надзорными функциями. Это предопределяется, на наш взгляд, неоспоримой функцией конституционных судов обеспечивать верховенство Конституции, гарантировать ее стабильность.
 
В этой связи конституционное судопроизводство должно характеризоваться, как нам представляется, как деятельность высшего органа судебной власти по защите Конституции в целях обеспечения ее верховенства.
 
В юридической практике получил широкое развитее контроль за конституционностью законов и иных актов. Однако в большинстве стран долгое время специальных органов конституционного контроля не существовало, а в социалистических странах он возлагался на постоянно действующие коллегиальные органы парламентов (президиумы, государственные советы), конституционно-правовые комиссии парламентов, где приблизительно треть их членов были не депутатами, а известными специалистами по государственному праву. При осуществлении конституционного надзора самим парламентом или подотчетным ему органом отмена антиконституционных законов производится актом высшего законодательного органа, что не нарушает вертикальной структуры системы источников права.
 
В современных условиях конституционный контроль представлен главным образом тремя видами органов: общими судами, где последней инстанцией является Верховный Суд страны, конституционными судами и конституционными советами. В тех случаях, когда конституционный надзор является функцией непарламентских органов, происходит известная деформация вертикальной структуры системы источников права, отражающая изменение иерархии органов государства в процессе конституционного надзора. Признание неконституционным закона, что влечет прекращение его действия или утраты силы, не соответствует традиционной процедуре отмены действия законодательных актов, но применяется повсеместно и объясняется особым статусом и полномочиями конституционных судов. Неудивительно, что решение суда, отменяющее неконституционный закон, по своей юридической силе ставится выше закона. Так, признание неконституционным напрямую отменяет действие законов и иных актов в Казахстане (статья 130 Конституции Республики Казахстан), Кыргызстане (статья 8 2 Конституции Кыргызской Республики), влечет отмену их действия в Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации). Однако есть и другой механизм реализации решений конституционных судов. Например, Конституционный Суд бывшей Югославии, установив несоответствие союзного закона Конституции, констатировал это своим постановлением и направлял его в Скупщину. Скупщина в течение б месяцев со дня получения постановления должна была привести принятый ею закон в соответствие с Конституцией. Рассматривая Постановление Конституционного Суда, Скупщина могла прийти к выводу о недостаточности шестимесячного срока. В этом случае по требованию Скупщины Конституционный Суд был вправе продлить срок согласования, однако не более чем на 6 месяцев. Если же по истечении установленного срока Скупщина не устраняла нарушение, то положения закона, не соответствующие Конституции, переставали действовать, что утверждалось новым постановлением Конституционного Суда. На наш взгляд, исходя из положения о том, что решения конституционных судов окончательны, необходимо, чтобы законодательный орган незамедлительно принимал новый закон по вопросам, признанным судом не соответствующими Конституции, тем самым отменяя их действие.
 
В случае, когда конституционный контроль отнесен к компетенции общих судов, имеет место по существу множественность органов конституционного контроля, так как отнюдь не каждое дело доводится до Верховного Суда, соответствующий прецедент может быть установлен и другим судом высокого ранга, в двух остальных — создается единый для страны орган конституционного контроля.
 
Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права — США, Дании, Австралии, Бразилии, Норвегии, Канаде, Индии и др., за исключением самой Великобритании. Так, согласно раздела 1 статьи III Конституции США, судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному Суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать. При рассмотрении судом уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности применяемого закона. В этом случае обычный процесс прерывается или откладывается и начинается разбирательство другого вопроса — о конституционности закона. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возобновлению. Закон, признанный неконституционным, не применяется судами, административными и другими органами государства и таким образом лишается реального значения. Такая форма конституционного контроля заимствована из бывших республик СССР в Эстонии. В соответствии со статьей 149 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики, Государственный (Верховный) Суд одновременно является судом конституционного надзора. При рассмотрении дел суды не применяют законов и иных правовых актов, противоречащих Конституции.
 
Длительная и многоступенчатая процедура доведения дела до верховной судебной инстанции, невозможность предварительного контроля, до вступления закона в силу, сложность самой процедуры и другие причины привели к тому, что в последние десятилетия эта система обеспечения конституционности не получила распространениях Некоторые страны, использовавшие ее ранее, предпочли иной путь, по которому пошли государства континентальной Европы: созданий специальных органов в виде конституционнных судов и конституционных советов. Так, например, в ФРГ создан Федеральный Конституционный Суд (статьи 93-94 Основного Закона ФРГ), в Испании — Конституционный Суд (ст. 159-165 Конституции Испании), в Монголии — Конституционный Суд (ст. 64-67 Конституции Монгольской Народной Республики), в Румынии — Конституционный Суд (ст. 140-145 Конституции Румынии, 1991 г.) и т.д.
 
Причем орган конституционного контроля, как правило, в государственной иерархий стоит выше других судебных органов, будучи единственным в стране. В таком виде этот институт получил конституционное оформление в Австрии в 1920 году (воссоздан в 1945г.), в Италии в 1955 году, в Португалии в 1976 году, в Польше (Конституционный трибунал) в 1982 году, в Венгрии в 1989 году, в Чехословакии в 1968 году, в Болгарии в 1991 году и т.д. Его распространение в указанный период объясняется необходимостью обеспечения конституционной законности в условиях весьма широкой правовой урегулированности общественной жизни, что делает систему законодательства, а особенно правительственного правотворчества, труднообозримой, порождая сложные проблемы толкования и применения конституционных принципов и норм.
 
Вопросы, входящие в компетенцию конституционных судов, можно разделить на три группы. Первая группа включает вопросы констатуционности правовых актов. В федеративных государствах конституционному надзору подвергаются законы и другие нормативные акты как федерации, так и штатов.
 
Вторую группу составляют вопросы констатуционности действий должностных лиц. Помимо функций конституционного контроля суды выполняют и другие задачи: рассматривают споры о компетенции высших органов государства, в федерациях — споры о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью выборов президента республики (иногда и депутатов парламента) и проведения референдума, рассматривают обвинения, выдвигаемые против президента и членов правительства и т.д.
 
В третью группу входит надзор за решениями общих судов по конституционным вопросам.
 
Среди образованных восточноевропейских судов венгерский Конституционный Суд, по мнению наблюдателей, далеко превзошел по своей активности все остальные. В последние годы он проявил себя как важнейшая политическая сила. Это едва ли не самый всесильный Конституционный Суд в мире. Несмотря на предоставленные ему широкие полномочия, венгерский Конституционный Суд активно стремится к ограничению своей юрисдикции. Закон разрешает суду выносить рекомендательные решения. Однако суд в ряде случаев отказывался поступать подобным образом, основываясь на том, что это может нарушить принцип разделения властей. Суд заявлял, что его задача сводится исключительно к объявлению недействительными антиконституционных законов, и что он ни в коей мере не должен участвовать в законотворчестве.
 
При создании специализированных конституционных судов некоторые государства взяли отдельные элементы из системы общих судов. В Италии наряду с возможностью непосредственного обращения в Конституционный Суд (эта возможность предусмотрена для определенных органов и должностных лиц) сохраняется порядок „общего права": сторона в процессе или сам судья, придя к заключению о неконституционности применяемого в процессе закона, могут передать данный вопрос в Конституционный Суд Италии. На период его решения дело приостанавливается. Аналогичный институт содержится и в Конституции Республики Казахстан. Согласно конституционным установлениям суд не вправе применять закон, противоречащий Конституции Республики Казахстан. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, противоречит Конституции Республики Казахстан, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Республики Казахстан с представлением о признании этого закона неконституционным. В зависимости от результатов рассмотрения вопроса Конституционным Судом, дело в судах общей юрисдикции либо возобновляется и рассматривается по существу, либо прекращается.
 
Другой смешанный вариант - создание в составе Верховного Суда особой палаты по конституционному надзору в виде палаты конституционных гарантий. В таком случае окончательной инстанцией является не Верховный Суд, а эта палата, которая формируется особым образом и включает специалистов по конституционному праву. Так, в соответствии с Конституцией Сальвадора 1983 года любой гражданин может заявить в Конституционную секцию Верховного Суда о нарушении его прав, в Япрнии с таким же иском можно обратиться в Верховный Суд.
 
Конституционные суды не рассматривают уголовных или гражданских дел. В отличие от Верховных Судов, которые избираются или назначаются каким-либо одним органом или должностным лицом, конституционные суды, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам. Согласно Конституции Испании Конституционный Суд в составе 12 членов назначается Королем, из них четверо, - по предложению конгресса, принимаемом большинством в 3/5 голосов его членов, двое — по предложению правительства и двое — по предложению Генерального совета судебной власти, В Италии члены Конституционного Суда назначаются высшими магистратурами общих и административных судов, Президентом республики и парламентом в равных долях — по 5 человек каждый. В Румынии Конституционный Суд состоит из девяти судей, назначаемых на девятилетний срок службы, который не может продлеваться или возобновляться. Из состава суда трое назначаются палатой депутатов, трое сенатом и последние трое судей — Президентом Румынии. На основе подобных принципов формируются конституционные суды и в некоторых других странах. Так, Конституционный Суд Монголии, состоящий из 9 членов, назначается Государственным Великим хуралом, при этом троих из них предлагает Государственный Великий хурал, троих — Президент и троих — Верховный Суд.
 
Члены конституционных судов обычно назначаются на длительные сроки с 9 до 12 лет, но применяется принцип ротации, то есть сменяемости его состава через равные промежутки времени. Так, в Конституционном Суде Румынии одна треть состава суда заменяется через три года, и каждый из органов общенародной власти, уполномоченный для исполнения этой функции, назначает судью. В некоторых странах судьи могут быть переназначены без ограничений, в других — работают в составе суда только один срок, в третьих — попасть повторно в состав Конституционного Суда невозможно.
 
В Конституционном Суде процесс контроля протекает по правилам судебной процедуры, решение принимается в совещательной комнате. Как правило, дело докладывает предварительно готовивший материалы судья-докладчик, но и в этом случае процесс осуществляется по правилам судебной процедуры.Обратим внимание также на то, что в Конституционном Суде вопросы рассматриваются в порядке предъявления иска той или иной стороной и по правилам гражданского процесса, однако содержательная сторона конституционного судопроизводства имеет свои особенности. Инициатором иска здесь могут выступать не любые субъекты, а только те, кому такое право предоставлено законом,
 
В конституционных судах некоторых стран оговариваются условия, при которых допускается рассмотрение исков граждан. Например, в ФРГ, любое лицо, которое ущемлено государственной властью в одном из своих основных прав, может предъявить иск о конституционности.
 
В отличие от общих и конституционных судов Конституционный совет является несудебным органом (иногда его называют квазисудебным органом). Он рассматривает вопрос о конституционности закона или административного акта не путем обсуждения по правилам судебной процедуры (хотя в некоторых странах элементы ее не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов суда по данному вопросу, без участия сторон.
 
Конституционный совет, как и Конституционный Суд, формируется на смешанных началах. Во Франции он состоит из 9 членов, полномочия которых длятся 9 лет и не подлежат возобновлению, ротация состава проводится каждые три года на одну треть. Члены Конституционного совета назначаются: трое — Президентом республики, трое — председателем сената и трое — председателем Национального собрания. В соответствии с регламентом 1989 года аналогичным образом (при участии Президента, парламента и Верховного Суда) создается Конституционный совет в Алжире, состоящий из 7 человек.
 
Конституционный контроль осуществляется в виде предварительного или последующего контроля. Первый из них приводится перед промульгацией и опубликованием законов, одобренных законодательным органом, а также перед ратификацией международных договоров и соглашений. Так, обращение в Конституционный совет Франции строго лимитировано временными рамками, так как запрос допускается только в короткий промежуток времени между голосованием закона в парламенте и его промульгацией. Конкретно это означает, что жалоба о неприемлемости того или иного закона может быть заявлена лишь в течение пятнадцати дней, с момента же промульгации законодательный акт уже находится вне досягаемости Конституционного совета. Вместе с тем Конституционный совет в решении № 85-187 от 25 января 1985 г. предусмотрел возможность обсуждения уже промульгированного закона в том случае, „если рассматриваются законодательные предложения, вносящие изменения в этот акт или затрагивающие сферу его действия", тем самым расширив жесткие рамки, вытекающие из ограничения срока подачи запроса в Конституционный совет. Но и в этом случае конституционный надзор не распространился на все действующее законодательство, так как в сферу влияния Совета попали лишь те законы, которые имеют какое-либо отношение к голосуемым в парламенте новым законопроектам. Обеспечить рассмотрение Конституционным советом действующих законов возможно, если расширить круг субъектов обращения или компетенцию Конституционного совета. В соответствии же с современным состоянием позитивного права лишь ограниченный круг лиц управомочен направлять запросы в этот орган. Первоначально таким правом наделялись Лишь четыре лица, занимающие высшие государственные должности: Президент республики, премьер-министр, председатель Национального собрания, председатель сената. В 1974 году в результате реформы Конституции право запроса дополнительно предоставлено 60 депутатам или 60 сенаторам.
 
Не только во Франции, но и в других страх, где предварительный контроль проводится обычными или специальными судами, законодательные акты передаются на их рассмотрение по инициативе главы государства, премьер-министра, председателя Национального собрания, либо рассматриваются в обязательном пороке. Так, согласно статьи 144 Конституции Румынии конституционный Суд Румынии выносит решение о конституционности законов до их обнародования и опубликования по обращению Президента, председателей одной из палат парламента, правительства, Верховного Суда, не менее 50 депутатов или 25 сенаторов, а также по собственной инициативе по вопросам изменения Конституции.
 
Предварительный контроль наиболее характерен для стран, унаследовавших континентальные правовые традиции, а последующий — для англоязычных. При предварительном контроле законодатель имеет возможность устранить неконституционные положения.
 
В отличие от описанного, Конституционный Суд Казахстана, как и другие аналогичные суды, образованные в суверенных государствах, не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов, консультировать кого бы то ни было по подведомственным ему вопросам, высказывать суждения о конституционности непринятых нормативных актов, отсутствующей практики их применения и несовершенных действий.
 
Последующий конституционный контроль предполагает возможность возбуждения вопроса о признании закона неконституционным и формальном его аннулировании в любой момент после его издания независимо от попыток приведения его в действие и применения к конкретным правоотношениям.
 
В доктрине и практике деятельности судов стран английского языка выработаны определенные условия признания акта неконституционным. Суд может признать акт неконституционным, если он принят с нарушением предписанной процедуры или принципа разделения властей, нарушает предоставленные гражданам права, является результатом неправомочного делегирования или игнорирования полномочий других органов или учреждений, либо вступает в Конфликт с каким-либо положением Конституции. В федеративных государствах существует еще одно дополнительное условие — нарушение органом, издавшим акт, полномочий другого субъекта федерации.
 
Приставляет интерес вопрос о компетенции суда в случае выявления неконституционных законов. Существуют, как минимум два варианта объема прав судов по отношению к законотворческим органам, принявшим такого рода закон. Согласно первому — суд лишь фиксирует несоответствие закона Конституции, а затем направляет свое мнение в законотворческий орган. Последний может просто проигнорировать позицию суда, либо отклонить соответствующим числом голосов членов парламента. Такую правовую природу имеют решения Конституционного Суда Италии. В Польше, в соответствии с ныне действующей Конституцией, решение конституционного трибунала относительно конституционности законодательных актов парламента не является окончательным. Отклоненный трибуналом закон возвращается в сейм, который может аннулировать решение трибунала большинством в две трети голосов. Принятие Декларации прав, предложенной Президентом Польши Лехом Валенса парламенту страны, будет означать, что отныне решения конституционного трибунала подразделяются на два вида. Трибунал наделяется правом вынесения окончательных решений по делам, предметом которых является нарушение прав и свобод; по всем остальным конституционным вопросам за трибуналом сохраняется только право вето. Тем самым в Польше вводится верховенство Конституции над парламентом — во всяком случае в области защиты прав.
 
Второй вариант предполагает больший объем прав: во-первых, признание законов не соответствующими Конституции; во-вторых, наделение судов правом „преобразовательной инициативы", т.е. возможностью обращения суда в парламент с конкретными предложениями об устранении противоречий, пробелов и коллизий в законодательстве.
 
При рассмотрении вопроса о правовом значении решений органов конституционного контроля следует отметить неодинаковые последствия таких решений. Так, при предварительном контроле признание закона или его части неконституционным носит безусловный характер, так как он не может быть промульгирован. К примеру, положения закона, объявленные Конституционным советом Франции, не могут быть ни промульгированы, ни введены в действие. Решение Конституционного Суда о признании закона неконституционным также приводит к его формальному аннулированию. Решения конституционных судов публикуются, но никаких других дополнительных мер суд не предпринимает: предполагает, что все заинтересованные стороны руководствуются этим решением.
 
Конституционный Суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций).
 
В тех странах, где суды, применяя последующий контроль, обладают правом формального аннулирования законов по причине их неконституционности, возникает вопрос об определении момента, наступления недействительности такого закона. Здесь возможны два различных решения: 1) закон, аннулированный судом, признается недействительным с момента его издания; 2) аннулированный закон признается недействительным с момента вынесения решения суд. В Италии, например, акт, признанный неконституционным, теряет силу со дня, следующего за днем опубликования решения суда, который не может быть опротестован или обжалован.
 
В зависимости от того, признан закон неконституционным с момента его принятия или же со дня вступления в силу судебного решения, зависит правомерность правоотношений, возникших на основе закона, признанного неконституционным. В случае признания закона недействительным с момента его принятия, граждане и юридические лица могут требовать восстановления нарушенных их прав и интересов, если докажут, что это произошло в результате применения неконституционного закона. В случае же объявления закона недействительным со дня вынесения решения Конституционного Суда, ранее возникшие на его базе правоотношения не пересматриваются. На наш взгляд, это может нарушить право граждан на полное возмещение ущерба, причиненного действием неконституционного закона. В этой связи представляется более предпочтительным объявление закона или другого нормативного акта неконституционным с момента его принятия. В заключение следует подчеркнуть, что анализ опыта организации и деятельности органов конституционного контроля зарубежных стран представляется необходимым, так как здесь уровень развития демократии позволил накопить значительный теоретический и практический материал, послужил основой при разработке законодательной базы, постоянно изучается и используется конституционными судами стран-членов СНГ и Балтии.