Сервис мануал по техническому ремонту машин Passat B3 www.vwmanual.ru/passat/b3
Главная   »   Правовая охрана природы в Казахской ССР. А. С. Стамкулов   »   § 5. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства


 § 5. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

Ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой систему принудительных мер, применяемых к отдельным лицам и коллективам, виновным в нарушении земельного законодательства, в целях пресечения и предупреждения такого рода правонарушений и восстановления нарушенных прав.
 
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства — понятие общее, объединяющее почти все виды ответственности по советскому праву.
 
Единого мнения о понятии и видах юридической ответственности нет. Исходя из содержания правовых норм, юридическую ответственность можно определить как принудительную меру, применяемую государственными органами или должностными лицами за совершение правонарушения. Меры, применяемые к правонарушителям, могут быть личного, имущественного или иного отрицательного для правонарушителя характера (лишение свободы, исправительные работы, штрафы, возмещение причиненного ущерба (убытков), отстранение от должности, работы, лишение права землепользования и т. п.).
 
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства предусмотрена ст. 50 Основ земельного законодательства, ст. 220 ЗК КазССР. Однако в них указаны только два вида ответственности за нарушение земельного законодательства. Кроме того, нормы законодательных актов являются отсылочными на законы, указы, постановления.
 
Нормы советского земельного права реализуются деятельностью определенных правоохранительных органов и должностных лиц в установленном процессуальном порядке, существуют земельно-процессуальные нормы. Как отмечает Иконицкая И. А., вследствие недостаточной теоретической разработки процессуальных проблем земельного права, значительное число процессуальных вопросов, которые могли быть урегулированы в земельных кодексах, продолжает оставаться неурегулированными. Среди них вопросы более детальной регламентации порядка деятельности органов государственного контроля за использованием земель, а также о привлечении к земельноправовой ответственности.
 
Можно было бы дополнить перечень таких вопросов процессуальными проблемами разрешения земельных споров (судебных, арбитражных, административных) и восстановления нарушенных земельных прав землепользователей и др. Издание по этим вопросам специального акта способствовало бы более эффективному осуществлению социалистического правопорядка и законности в земельных отношениях.

 

В основе разделения видов юридической ответственности лежит отраслевая принадлежность права. Однако во многих отраслях права виды юридической ответственности неоднородны. Поэтому вопрос об их принадлежности к той или иной отрасли права остается еще спорным. К примеру, И. С. Самощенко и М. X. Фарукшин пишут, что «множественность видов правовой ответственности подчеркивает различие методов правового регулирования, присущих разным отраслям права. Каждый вид ответственности отражает своеобразие какого-то метода правового регулирования».
 
В то же время нельзя согласиться с этими авторами, когда они считают, что «это не означает, что для любого метода характерен отдельный, специфический вид ответственности. Не каждой отрасли права, всегда в принципе имеющей свой предмет и метод регулирования, соответствует и особый вид ответственности, наступающей за нарушение норм этой отрасли права».
 
В этой связи надо отметить, что если тщательно проанализировать характер предмета и методы каждой отрасли права, то можно выявить, кроме признанных видов (административной, гражданской, уголовной) ответственности, свой специфический вид ответственности, характерный для этой отрасли права. Например, колхозное право имеет колхозно-правовой вид ответственности, государственное право — государственно-правовой земельное право — земельно-правовой вид ответственности, трудовое право имеет имущественную ответственность предприятий, водное право имеет водно-правовую ответственность.
 
В отраслях права как методы регулирования, так и средства их правового обеспечения отличаются прежде всего своим содержанием и условиями применения, определяемыми кругом регулируемых общественных отношений отраслевого права. Следовательно, методы правового регулирования и средства их правового обеспечения неотделимы от предмета права. При этом средства правового обеспечения подчинены как методу, так и предмету права и служат им. Они по своей направленности призваны не только регулировать круг определенных охранительных отношений, но и способствовать развитию в целом права в нужном для государства направлении, достижению его основной цели.
 
Вот почему в разграничении видов ответственности в отраслях права прежде всего лежат методы правового регулирования со сложными специфическими особенностями, которые зависят от предмета регулирования. От метода зависят и другие особенности, которые свойственны правовому режиму данной отрасли, выражающемуся в определенном строе правовых связей.
 
Здесь следует подчеркнуть, что в основе разделения видов юридической ответственности в земельном праве также лежат неразрывно связанные с предметом методы правового регулирования земельных отношений в целом, и охранительных отношений в частности. Не случайно, регулируя право государственной собственности на землю, право землепользования и охраны земель, земельно-правовые нормы гарантируют их осуществление такими методами, как возложение на правонарушителей обязанности возмещения убытков, восстановление права пользования землей, признание незаконной сделки с землей недействительной, возврат незаконно захваченных земельных участков, восстановление плодородия почв (рекультивация земель), предупреждение и наказание.
 
Нормы земельного законодательства рассчитаны на соблюдение и выполнение их требований, т. е. на должное поведение их адресатов. Но когда. происходят отклонения от правил поведения по отношению к тем или иным нормам земельного законодательства, которые принято называть правонарушениями,— возникают отношения по ликвидации их последствий путем применения мер принуждения и специального предупреждения. При этом необходимо отметить, что меры общего предупреждения (превенции) существуют всегда в нормах права. Кроме того, в них указываются виды правонарушений, в случае совершения которых наступает юридическая ответственность и виновные лица несут соответствующие наказания.
 
Охранительные меры земельного законодательства можно делить на следующие виды:
 
П р е д у п р е д и т е л ь н ы е. В земельном законодательстве они применяются как меры общей превенции возможных правонарушений и прекращения, пресечения совершенных нарушений земельного законодательства. Например, ст. 11 Основ, ст. 33 Земельного кодекса Казахской ССР предупреждают землепользователей воздержаться от действий, нарушающих интересы соседних землепользователей. Постановление Совета Министров Казахской ССР от 21 апреля 1962 г. «Об усилении борьбы с нарушителями законов об индивидуальном жилищном строительстве» предусматривает предупредительные меры, применяемые исполкомами городского, районного, поселкового Совета народных депутатов в случаях строительства без надлежащего разрешения. Они выражаются в требовании прекращения строительства в сроки, установленные указанными исполкомами, силами правонарушителя и за его счет; снесения всех возведенных им строений и приведения в порядок земельного участка (ст. 221 ЗК КазССР).
 
Таким образом, предупредительные меры в земельном праве применяются не только с целью недопущения возможных правонарушений в рамках правовых норм, но и для пресечения (прекращения) правонарушений, т. е. правоотношений ответственности.
 
Компенсационные — возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд, восстановление плодородия почв взамен изъятых земельных участков или временно занятых участков. Такие меры предусматривает, например, постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд».
 
Восстановительные. Например, рекультивация земель предусмотрена ст. 35 ЗК Казахской ССР; восстановление нарушенных прав землепользователей, в том числе возвращение незаконно захваченных земельных участков предусмотрены ст. 32 и 221 ЗК Казахской ССР; расторжение договора, заключенного в обход закона, предусмотрено ст. 219 Казахской ССР.
 
Карательные — штрафы за нарушение земельного законодательства, налагаемые административными комиссиями соответствующих исполкомов народных депутатов и другими должностными лицами в порядке, предусмотренном законодательством, изъятие земельных участков из пользования землепользователей за правонарушения, наказание в уголовно-судебном порядке предусмотрены ст.ст. 14, 15, 50 Основ земельного законодательства, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства».
 
Не трудно заметить, что каждая из этих мер имеет свои специфические особенности в зависимости от их основания, которые связаны с нарушением возложенных обязанностей на участников земельных отношений или с нарушением запретов или прав землепользователей другими лицами.
 
Характерно то, что все перечисленные меры исходят из норм земельного права (возможна согласованность с нормами других отраслей права или трансформация), охватывают все объекты правовой охраны земель (право государственной собственности на землю, право землепользования и охраны плодородия почв).
 
Эти меры, за исключением мер предупреждения, специально предусмотренных нормами права и общей превенции наказания, применяются правомочными исполнительными комитетами Советов народных депутатов, государственными и общественными предприятиями, организациями и учреждениями (судебными, арбитражными) правлениями садоводческих и огороднических товариществ и должностными лицами в пределах предоставленных их прав).
 
Не все меры имеют признаки юридической ответственности. Например, меры принуждения к исполнению тем или другим лицом возложенной на него обязанности нельзя признать юридической ответственностью, поскольку нет дополнительных к первоначальной обязанностей, связанных с правонарушением, лишений, ограничений и др. Исходя из таких позиций, в зависимости от характера принимаемых мер к правонарушителям, можно различать следующие виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства — земельно-правовая, административно-правовая, земельно-имущественная (гражданско-правовая), уголовно-правому и, дисциплинарная (уставная).
 
Характерная особенность этих видов ответственности заключается в том, что в кругу определенных охранительных отношений они принимают участие как «резервные» средства правового обеспечения, но не обязательно во всех случаях охранительных отношений отраслей права. При этом они за исключением уголовной ответственности не являются «монополией» определенной отрасли права, так как их меры наказания могут быть однородными.
 
Например, штрафы, как административный вид ответственности примечаются в области гражданских, земельных, лесных, недренных, колхозных, административных и других охранительных отношений. Разновидность уголовно-правового вида ответственности - как штраф, увольнение с работы, должности, возложение обязанности загладить причиненный вред, общественное порицание, предупреждение применяются независимо от их аналогичности в других отраслях права в соответствии с целями и задачами уголовного права. Изъятие земельного участка, как наказание, применяется в земельном, административном, колхозном и лесном праве.
 
Виды наказания еще не характеризуют их принадлежность к определенным отраслям права. Основным критерием разграничения видов ответственности является правонарушение, т. е. действие или бездействие ища, нарушающего установления и запреты определенной отрасли права. Например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» установил административный вид ответственности за нарушение земельного законодательства. Поэтому этот вид ответственности является одним из видов юридической ответственности земельного права. Указанные в этом указе правонарушения не являются административно-правовым нарушением, а земельным правонарушением.
 
В теории права указано, что ответственность «за гражданское правонарушение регулируется нормами гражданского права, при ответственности за административное правонарушение нормами административного права, при ответственности за уголовное правонарушение—нормами материального уголовного права». То же самое можно сказать и в отношении других отраслей права, т. е. при нарушении земельного законодательства ответственность регулируется нормами земельного права.
 
Другой точки зрения придерживается С. И. Братусь, который считает, что «имущественная ответственность — это по своему источнику и обоснованию гражданско-правовая. Никакие субъективные факторы не могут поколебать объективную основу, вытекающую из компенсационной природы этой ответственности, хотя и могут сузить или расширить объем этой ответственности».
 
«Поэтому, - утверждает далее он,— имущественная ответственность в трудовом праве — разновидность гражданско-правовой. В равной мере гражданско-правовой, а не самостоятельной земельно-правовой является ответственность за нарушение норм, обеспечивающих рациональное землепользование, поскольку речь идет о возмещении убытков, потерь и т. д.
 
Также обстоит дело при возмещении убытков, причиненных другим природным объектам».
 
Конечно, с таким утверждением нельзя согласиться.
 
Во-первых, обеспечение рационального и эффективного землепользования, как отмечалось выше, является задачей советского земельного права. Все меры охраны земельного права направлены на обеспечение их эффективности, на укрепление законности в области земельных отношений. Система правовых актов отраслей права характеризуется единством. Необходимым условием ее функционирования является соподчиненность ее звеньев. Поэтому нельзя обосновать виды ответственности одной отрасли источником другой отрасли права.
 
Во-вторых, нельзя отрицать субъективные факторы, т. е. воли законодателя в определении меры ответственности и порядка ее осуществления в определенной системе норм права. Особенность возникновения имущественных отношений в земельном праве заключается в том, что земля всем Землепользователям предоставляется бесплатно, нет у нее эквивалентной стоимости и она исключена из гражданского оборота. Поэтому обязательства по возмещению убытков и потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель для государственных или общественных нужд возникают не из договорных и не из неправомерного причинения вреда, где можно было бы применить нормы гражданского права. Эти отношения особые, земельно-имущественные отношения, возникающие между государством-собственником земли и землепользователями. При этом воля собственника земли в этих отношениях обязательная для их участников. Исполнительные и распорядительные органы государства на основании вышеуказанного постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. устанавливают обязанности по возмещению убытков и потерь сельскохозяйственного производства.
 
Кроме того, особенность всех земельно-правовых отношений заключается в том, что здесь государство, как исключительный собственник земли, всегда является их участником.
 
Поэтому в отличие от гражданско-правовых отношений, где имеет место равное положение сторон в гражданском правоотношении, в земельном праве этого не может быть. В земельно-правовых отношениях, связанных с изъятием земельных участков для государственных или общественных нужд принимает участие государство, в его лице компетентные государственные органы, бывший и новый земленользователи.
 
Государство как собственник земли в предусмотренных в законе случаях изымает землю в целях ее перераспределения среди землепользователей, а возмещение убытков в большинстве случаев возлагает на новых землепользователей. Тут налицо власть и подчинение. Но не только это. Главное, государство осуществляет свои правомочия как собственник земли. Размеры убытков и потерь сельскохозяйственного производства определяются специальной комиссией. При этом убытки и потери не всегда имеют характер возмещаемости. Например, не возмещается потеря сельскохозяйственного производства при изъятии земельных участков для строительства мелиоративных систем, предназначенных для орошения и осушения земель сельскохозяйственного назначения, под строительство школ и детских дошкольных учреждений, торговых и других объектов и населенных пунктов, и это осуществляется не. без ведома государства, собственника земли.
 
Все эти отношения по своим основаниям и по своему характеру не близки к гражданско-правовым отношениям и являются специфически земельными, регулируемыми земельно-правовыми нормами (см. ст ст. 18, 19 Основ земельного законодательства и ст. ст. 58, 59 ЗК КазССР и постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд»).
 
В-третьих, в отличие от других имущественных прав или интересов землепользователей, не связанных с землей, возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства по своему характеру и содержанию отличается связанностью с землей. Например, домостроения, сады, многолетние насаждения, удобрения и расходы сельскохозяйственного назначения, вложенные в землю в целях улучшения структуры почв и водного режима и их пользования, неотделимы of земли и их судьба предрешается только институтом права землепользования.
 
Кроме того, когда правомерными и неправомерными действиями и бездействиями нарушается плодородие почвы, т. е. ущерб причинен непосредственно земле-почве, возникает вопрос о восстановлении, рекультивации земель, приведении ее пригодной в сельском, лесном, рыбном хозяйстве. В этих случаях нарушаются не имущественные интересы землепользователей, а земельные интересы, которые могут быть восстановлены только земельной компенсацией. Потери сельскохозяйственного производства не являются убытками землепользователей, они возмещаются не колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным организациям и учреждениям, а государственным сельскохозяйственным органам в интересах сельскохозяйственного производства.
 
Институт возмещения потерь сельскохозяйственного производства впервые введен в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. Он неизвестен ни одной другой отрасли права.
 
• С нарушением этих норм земельного права, т. е. когда обязанные лица не возмещают убытков или потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельных участков, возбуждается дело об имущественной ответственности, которую условно можно назвать гражданско-правовой ответственностью, поскольку из-за пробелов в земельном праве, отчасти недостаточной разработанности проблем земельно-имущественных отношений, применяются нормы гражданского и гражданско-процессуального права. Существующий порядок рассмотрения гражданских дел о возмощении убытков, связанных с изъятием земельных участков, кроме принуждения неисполненной обязанности, действенных санкций правонарушителям не предусматривает, что является слабым звеном борьбы с правонарушениями в области земельного права. Было бы действенной мерой, если предусмотреть в законодательстве за невозмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства штрафные санкции с последующим отнесением их на непосредственных правонарушителей. Отсутствие таких санкций за правонарушения, связанные с восстановительными и компенсационными мерами, одно лишь принуждение без дополнительных лишений, ограничений не достигает цели юридической ответственности.
 
Санкция как последствие правонарушения применяемая за нарушение земельного законодательства, является составной частью норм юридической ответственности, и она может быть только в предусмотренных в законе случаях реализована с помощью норм земельного права, исходя из единой сущности права, его социальной значимости и наличия единого механизма правового регулирования в зависимости от ее видов соответствующими юридическими органами в определенном процессуальном порядке.
 
Основные условия юридической ответственности за нарушение земельного законодательства предусмотрены ст. 50 Основ земельного законодательства, ст. 220 ЗК КазССР и других законодательных актах. Однако этим не ограничиваются вопросы юридической ответственности за нарушение земельною законодательства. Важным условием, приводящим в движение указанные условия юридической ответственности, являются юридические факты и деятельность различных правоохранительных органов, связанных с земельным правонарушением. Они в пределах представленных им прав при наличии правонарушений принимают меры по реализации действующих правовых норм об ответственности в определенных процессуальных формах.
 
Процессуальные порядки различаются в зависимости от системы органов, рассматривающих правонарушения.
 
В процессе оценки юридического факта используются различные санкции, которые установлены материальными нормами отраслей права.
 
Для привлечения к юридической ответственности необходимо не только нарушение материальных норм права (юридический факт как один из оснований возникновения правовой ответственности), но и установленная виновность правонарушителя по соответствующим нормам права.